שוויון מלא בין נשים וגברים הוא עקרון בסיסי המודגש במגילת העצמאות ואף הוגדר בפסיקה. פגיעה בעקרון זה זוהתה כבעלת השלכות הרסניות על הכלל ועל הכוחות המאחדים את החברה, וכן על הפרט. בעולם העבודה, תופעת פערי השכר המגדריים הינם תופעה אוניברסלית בעלת השלכות כלכליות וחברתיות פוגעניות, הן על הנשים המופלות והן על הכלכלה הלאומית. למרות מגמת הצמצום, בישראל בשנת 2021 פערי השכר בין גברים לנשים נאמדו בשיעור ממוצע של 24.3%, כפול משיעור הפער הממוצע במדינות ה-OECD העומד על 11.9%.

במדינות רבות נעשה שימוש בחקיקה על מנת להתגבר על תופעה זו בשוק העבודה. המחוקק הישראלי ניסה להתמודד עם הבעיה באמצעות חוק שכר שווה לעובדת ולעובד, התשנ"ו-1996, אשר תוקן מספר פעמים. אך עד לאחרונה, אפקטיביות החוק התבררה כמזערית מאחר ונטל הוכחת פערי השכר הושת על העובדות ולא על מעסיקיהן. תיקון 6 לחוק בא לתקן את העיוות, בכך שחייב מעסיקים המעסיקים מעל 518 עובדים לפרסם דו"חות שנתיים המציגים את פערי השכר בתוך קבוצות עיסוק שונות, לשם יצירת שקיפות ולאפשר לעובדות לתבוע את זכויותיהן במידה ונמצאה הוכחה לצדקתן. החוק מחייב מעסיקים לערוך דו"ח פנימי מפורט, למסור לכל עובד מידע על פערי השכר בקבוצת הפילוח שלו, ולפרסם באופן פומבי דו"ח אודות פערי השכר בארגון.

במחקר זה, פרופ' בר-מור וד"ר שרוני בוחנים את תגובת המשקיעים בבורסה לחשיפת המידע על פערי שכר המגדריים שפורסמו לראשונה ביוני 2022 בעקבות יישום התיקון לחוק, ובוחנים האם תגובת השוק למחירי המניות תהיה חיובית או שלילית לפרסום המידע אודות פערי השכר, בראי משקיעים ואנליסטים. על בסיס מחקרים קודמים ותחת עקרונות הניהול ESC נבנו שתי השערות: האחת גורסת כי בחברות שיחשפו פערים משמעותיים, תגובת המשקיעים תהיה שלילית, והשנייה צופה תגובה חיובית דווקא כלפי חברות שידווחו על פערים מזעריים או אפסיים.

הבדיקה האמפירית נערכה על 55 חברות ציבוריות שדיווחי פערי השכר שלהן פורסמו לציבור בחודש יוני 2022. הממצאים האמפיריים היו הפוכים מהשערות המחקר. בחברות שחשפו פערים משמעותיים נמצאה תשואה עודפת חיובית, ובחברות שלא הציגו פערים נמצאה תשואה עודפת שלילית. הממצאים מעלים תהיות לגבי תפיסות המשקיעים, אפקטיביות מנגנוני האכיפה ומוכנות המעסיקים לשיתוף פעולה בחשיפת נתוני אמת. ראשית, הפער מעלה כי יתכן שהמשקיעים רואים בשקיפות ובחשיפה צעד חיובי שמבטא מחויבות ניהולית לצמצום פערים ויישום עקרונות ESG, גם אם המצב הנוכחי אינו אידיאלי. שנית, עמימות המידע המפורסם בדו"חות ואי בהירות של חלק מהדיווחים עשויות ליצור אצל המשקיעים תחושה שהפערים אינם חד משמעיים, לכן פחות מדאיגים. מעבר לכך, דיווח על היעדר פערים מעורר ספקנות באשר למידת הרצון לשתף פעולה מצד הארגונים ביישום החוקר ואפקטיביות מנגנוני הבקרה והאכיפה הציבוריים.

לסיכום, המאמר מעלה שאלות מהותיות לגבי יעילותן של רגולציות בתחום השקיפות והשוויון המגדרי על יכולת צמצום פערי השכר המגדרי, ומאתגר את הרציונל באשר לקשר בין חשיפת פערי שכר מגדריים בארגון לבין תגובת המשקיעים למידע המפורסם. הממצאים מדגישים את מורכבות הסוגייה ואת הצורך בבחינה מתמשכת של מדיניות והתערבות רגולטורית בתחום, הן באשר לאופן חלוקת העובדים לקבוצות עיסוק והן באשר לפיקוח על יישום מדיניות לצמצום פערים בשכר בארגונים. המאמר פותח פתח למחקרי המשך שיבחנו לעומק את המניעים והשיקולים של בעלי עניין שונים באימוץ ויישום התיקון לחוק שכר שווה לעובד ועובדת מזוויות שונות.

המאמר מתאר את ההתפתחות ההיסטורית של תהליכי יצירת הרגולציה בדרך מטאפורית של תל ארכיאולוגי. העיסוק בארכיאולוגיה נועד לא רק ללמד אותנו על אודות העולם החבוי מתחת לרגלינו, אלא גם להבין איך הגענו עד הלום ומה טומן בחובו עתידנו. בדומה לתל, גם המוסדות הרגולטוריים בנויים ברבדים האחד על גבי השני. במטאפורה זו, הרגולציה נדמית לפיר שנחצב לעומק התל. כל רובד משאיר בתורו חותם משמעותי על המבנה המוסדי ועל תפיסת העולם הבסיסית של השחקנים הרלוונטיים.

הרובד הראשון: כינונה של רגולציה אימפריאלית – קולוניאלית. תקופת השלטון של המנדט הבריטי משנת 1917 – 1948 מציינת את תחילתה של מדיניות "רגולטורית" במרחב שעתיד לכלול את מדינת ישראל. פעילות רגולטורית סיסטמטית היוותה מוקד מרכזי בפעילות המשטר הקולוניאלי הבריטי במהלך כל תקופת שלטונו בארץ ישראל. ניתן להסיק שהתקיימה מדינה רגולטורית בהתהוות, שהייתה שונה מאוד ממקבילתה העכשוויות. ככל שמרחב התמרון של הפקידים המקומיים הצטמצם והוסרו חלופות פיסקליות, כך גבר השימוש של הפקידים במדיניות "רגולטורית" להשיג את מטרותיהם. התבוננות בשכבה זו דרך פריזמה של מוסדיות סוציולוגית-היסטורית מגלה קורפוס רגולטורי מפותח ומדינה שבה קביעת הרגולציה הייתה מרכיב מרכזי לפעילותה.

שכבת מעבר: המשכיות מנהלית, קרע אידיאולוגי. המעבר מהממשל הקולוניאלי הבריטי להקמת מדינת ישראל הביא לקרע חברתי משמעותי ואלים, שהתרחש על רקע של המשכיות משפטית ומנהלית. החלטת השלטונות החדשים בישראל להשאיר על כנם את כל החוקים (פרט להגבלת הגירה יהודית) הביאה למצב שבו גם המוסדות המנהליים המשיכו להתקיים כבעבר. הממשל הצבאי, השולט בחלק מהאוכלוסייה הערבית, פעל מחוץ לתקנות הרגילות תוך הפרת זכויות יסוד. למרות שפקידים מנדטוריים לשעבר היו חשודים בעיני המדינה החדשה, ועמדות בכירות אוישו בעיקר על ידי בעלי תפקידים בכירים ממוסדות היישוב, מוסדות המדינה פעלו בתוך מסגרת שירשו מממשלת המנדט. המבנה המוסדי של משרדי הממשלה החדשה היה דומה להפליא למחלקות השונות בממשלה הקודמת.

הרובד השני – משטר קולוניאלי לסה־פר בשירות מדינת הפיתוח הישראלית. בקום המדינה התרחש מעבר אידיאולוגי לגישה של מדיניות פיתוח, סוציאליזם מדינתי ואטטיזם כלכלי. אידיאולוגיית הממלכתיות שהלכה והתהוותה הביאה לתכנון כלכלי מרכזי והתערבות רחבה ועמוקה בסקטורים שונים במשק. אולם, המסגרת הרגולטורית נותרה על כנה והמשיכה להיות מבוזרת וגמישה.

אלמנט חדש שחדר לאתוס הרגולטורי באותה תקופה הוא הקורפורטיזם: המעבר ממערכת של שליטים קולוניאליים ונתינים רגולטוריים ילידים למצב שבו לרגולטורים ולמפוקחים יש מטרות לאומיות משותפות. אלמנטים רבים במבנה המנהלי מזכירים את "רגולציית המועדון" שתיאר במחקרו פרופ' מורן, חוקר התפתחות הרגולציה בבריטניה. זוהי מערכת המבוססת על אינטרס משותף של הצדדים בשימור הסטטוס קוו מול לחצי הדמוקרטיזציה. בניגוד לבריטניה שבה המועדון התבסס על קשרי מעמד, בישראל הבסיס היה מעמדה הייחודי של ההסתדרות כשחקן מרכזי הן במשק והן בשלטון. בשנות ה-70 וה-80 הכלכלה הישראלית חוותה משברים כלכליים, דבר שהוביל להתפוררות "המועדון". בשנת 1985 ביצעה הממשלה רפורמה הנחשבת אבן דרך משמעותית בהפיכתה של ישראל לכלכלה נאו-ליברלית, אולם מבחינה מוסדית לא בוצעה התאמה של המבנה הבירוקרטי והרגולטורי לשינוי זה.

שכבת מעבר 2 – תקנות לשעת חירום בשירות מהפכה נאו–ליברלית: 1985. בשנת 1985 אישרה ממשלת ישראל שורה של רפורמות כלכליות במטרה לרסן אינפלציה, לשפר את המצב הכלכלי ולהגדיל את יתרות המט"ח. הרפורמות כללו קיצוצים, הפחתת סובסידיות, פיחות המטבע ועצמאות גדולה יותר לבנק ישראל. הרפורמות עוגנו בתקנות חירום ובחוק ההסדרים, שאיפשרו לעקוף הליכים פרלמנטריים מקובלים. זו דוגמה בולטת לשימוש בסמכויות חירום כלכליות על מנת לקדם מדיניות נאו-ליברלית, תוך עקיפת התנגדויות אפשריות. יש הרואים בכך פרדוקס שכן התפיסה הנאו-ליברלית קוראת להפחתת התערבות ממשלתית. אך למרות המהפכניות הכלכלית, הרפורמות לא לוו בשינויים מוסדיים משמעותיים במבנה הממשל והרגולציה. זאת בניגוד למקרים דומים במדינות אחרות. ניתן לראות ברפורמה שכבה חדשה דקה ומהפכנית באופייה הכלכלי, אך ללא מורשת מוסדית ממשית. המסקנה היא שלמרות הזעזוע הכלכלי, מבחינה מוסדית-רגולטורית מדובר בשינוי רדוד יחסית שלא לווה ברפורמות מבניות עמוקות.

הרובד השלישי – מדינת השוק הנאו -ליברלית בהתהוותה. התפשטותו של הקפיטליזם הרגולטורי העולמי לאחר 1985 וההשתקפות של התפשטות זו על הממסד הרגולטורי לא פסחו על ישראל, אם כי התהליך היה ונשאר קטוע ביותר. במקרים מסוימים, הדבר נעשה באופן נקודתי כשמשרדי ממשלה הוסבו לתפקידי פיקוח רגולטורי, לאחר שהספקת השירותים הציבוריים הופרטה או הועברה לארגונים המנוהלים במרחק מהפעילות הממשלתית הישירה. גם כאשר ההפרטה בישראל צברה תאוצה בסוף שנות ה־80 ובמהלך שנות ה־90 של המאה הקודמת, הדבר לא הביא לחדשנות ארגונית משמעותית. הנתיב הישראלי הייחודי לכלכלת שוק אולי לא התקדם מבחינת פיתוח מוסדי, אך קשה לטעון שלא מתקיימת בישראל, הלכה למעשה, כלכלת שוק נאו־ליברלית. במקום לראות בשונות המוסדות תופעה שלילית שיש למגר, על רשות הרגולציה לחקור את התהליכים שהביאו לתוצאה זו ולעשות בהם שימוש להשיג את מטרותיה.

שוק התקשורת כמשל: ממחלקת הטלגרף לרגולטור נאו־ליברלי. "ממסד רגולטורי" החולש על תחומים רבים בכלכלה ובחברה מושפע מהנעשה בענפים השונים. המאמר מספק דוגמה מתחום שוק התקשורת בישראל. החל משירותי הדואר העות'מאניים, דרך המונופול הממשלתי הבריטי והמשכו במדינת ישראל. שירותי הדואר והטלפון פעלו במתכונת אטטיסטית, כאשר ההכנסות משירותים שימשו מקור תקציבי כללי. משנות ה-80 החל תהליך הדרגתי של הפרטה ותחרותיות, אך המעבר לא הביא לשינויים מהותיים במבנה המוסדי ובחקיקה אשר נותרו בשילוב גישות של התערבות ממשלתית לבין שוק חופשי.

לסיכום, הכותב קורא לרשות האסדרה החדשה לשים דגש לא רק על הרגולציה עצמה אלא גם על הרגולטורים וההיסטוריה שלהם. על הרשות להבין לעומק את הרקע ההיסטורי להתפתחות הרגולטורים השונים ואת השפעתו על מאפייניהם כיום. יש להכיר בכך שקיימות גישות שונות בקרב הרגולטורים באשר לתפיסת התפקיד, בהתבסס על מסורות ארגוניות ייחודיות. בנוסף, על רשות האסדרה ליצר שיח משותף והרמוניזציה בין הגישות. זאת, במקביל לקידום יכולות ארגוניות ומקצועיות בקרב הרגולטורים עצמם. הבנת הרקע וההיסטוריה משמשת בסיס חיוני להתוויית מדיניות מושכלת ואפקטיבית יותר בהווה ובעתיד.