הטיפול בבריאות הנפש בעקבות אירועי 7 באוקטובר ומלחמת חרבות ברזל

הדו"ח חושף כשלים משמעותיים בהיערכות המערכת הבריאותית למתן מענה נפשי לאוכלוסיות הנפגעות. הביקורת התבססה על סקר בקרב 1,010 משתתפים מהאוכלוסייה הבוגרת, נתוני קופות החולים ומרכזי החוסן, ובחינת הטיפול שניתן לאוכלוסיות מיוחדות כמו מפונים, ניצולי המסיבות ומתנדבי זק"א. הממצאים מעלים פער משמעותי בין היקף הצורך לבין המענה בפועל. 38% מהמשתתפים בסקר דיווחו על תסמיני פוסט-טראומה, דיכאון או חרדה או שילוב שלהם ברמה בינונית או חמורה, מדובר באומדן של כ-3 מיליון איש מקרב האוכלוסייה הבוגרת, שמהם כ- 580,000 איש עלולים לסבול מתסמין אחד לפחות ברמה חמורה. למרות זאת, רק פחות מ-1% מהאוכלוסייה נוספו כמטופלים בבריאות הנפש מאז 7 באוקטובר, ומשך ההמתנה הממוצע לקבלת טיפול נפשי עמד על כ-6.5 חודשים.

הביקורת מגלה כשלים מערכתיים במספר מישורים. משרד הבריאות לא נערך מראש למתן שירותי בריאות הנפש לאוכלוסיות מפונות, למרות שתרחיש הייחוס הענפי של רשות החירום הלאומית (רח"ל) מתווה אפשרות של פינוי נרחב. המשרד לא עדכן את התרחיש מאז 2001 ולא גיבש תוכנית עבודה מתאימה. כתוצאה מכך, בשבוע הראשון למלחמה, הטיפול במפונים נעשה על ידי מתנדבים ללא פיקוח או תיעוד מתאים, כאשר למשרד הבריאות לא היה מידע על זהותם, הכשרתם והרקע המקצועי שלהם. בתקופה שבה בתי החולים הפסיכיאטריים קיבלו אחריות לטיפול במפונים, המטפלים לא יכלו לגשת לתיקים הרפואיים השמורים במערכות קופות החולים השונות, ולכן לא היה להם מידע על היסטוריה רפואית-נפשית. עבור מפונים רבים לא נוהל תיעוד מתאים של הטיפול שניתן, דבר שפגע ברצף הטיפולי והעמיד בסימן שאלה את איכות הטיפול ויכולת המטופלים לממש את זכויותיהם.

הדו"ח מצביע על פערים חמורים בטיפול באוכלוסיות מיוחדות. בקרב המפונים, רק 11% קיבלו טיפול נפשי בחצי השנה שלאחר 7 באוקטובר, כאשר מתושבי עוטף עזה רק 8% קיבלו טיפול, ומילדי שדרות המפונים רק 4% טופלו למרות שמיפוי משרד החינוך הצביע על כך ש-39% מההורים סבורים שילדיהם זקוקים למענה טיפולי מיידי. בקרב ניצולי המסיבות, למרות החשיפה לטראומה קיצונית, רק 24% קיבלו וסיימו טיפול ויותר ממחצית לא קיבלו כלל טיפול נפשי. רק 1% ממתנדבי זק"א תל אביב ו-13% ממתנדבי זק"א ישראל שהתנדבו במהלך האירועים קיבלו טיפול מקופות החולים או ממרכז החוסן הארצי. מבחינה תקציבית, בינואר 2024 הוקצו כ-2.3 מיליארד ש"ח לתחום בריאות הנפש לשנים 2024-2025, אולם המבחנים לחלוקת הכספים לא כללו חובת דיווח על זמני המתנה ומשרד הבריאות לא ביצע מדידה ומעקב. נכון לינואר 2025 טרם נחתם הסכם שכר לפסיכולוגים בשירות הציבורי, על אף הצרכים הגדלים והסכמה עקרונית שהושגה באוגוסט 2024.

הדו"ח ממליץ על שיפור ההיערכות העתידית, לרבות עריכת סקרים תקופתיים בקרב האוכלוסייה, עדכון התרחיש הענפי וגיבוש מדיניות למתן שירותי בריאות הנפש בעיתות חירום. הדוח מדגיש כי מדובר בתופעה בעלת השלכות נרחבות הדורשת מענה רב-מערכתי, ומציע שקילה להקמת מנהלת שיקום נפשי בשיתוף משרד הבריאות, משרד הרווחה, משרד החינוך והביטוח הלאומי.

הפעלת מרכזי החוסן ביישובי קווי העימות מפרוץ מלחמת חרבות ברזל

הדו"ח בחן את תפקוד 14 מרכזי החוסן שהוקמו בישראל בין השנים 2008-2022 ומשרתים כמיליון מיליון תושבים. הביקורת מתמקדת בתקופה שלאחר אירועי 7 באוקטובר 2023, בה כ-210,000 איש פונו מבתיהם או התפנו מהם עד תחילת ינואר 2024. הדו"ח מעלה פערים משמעותיים בין היקף הטיפולים שהעניקו מרכזי החוסן לבין צורכי האוכלוסייה. בחודשים שחלפו מ-7 באוקטובר עד סוף שנת 2023, העניקו כלל מרכזי החוסן 50,734 טיפולים ל-15,750 מטופלים בלבד, המהווים כ-0.16% מכלל אוכלוסיית ישראל. נתון זה מעורר שאלות לגבי מידת ההלימה בין יכולת המענה הקיימת לבין הצורך שנוצר בעקבות המלחמה.

הביקורת מזהה בעיות מבניות בתקצוב מרכזי החוסן. במועד סיום הביקורת באפריל 2024 לא גובשו הסכמים להרחבת המימון לשנת 2024, והועברו למרכזים מקדמות ללא הסדרת מדדי בקרה. ההעברות החלו להתבצע רק בחלוף כחודשיים מתחילת השנה, דבר שפגע ברציפות השירות למטופלים. בעיה מרכזית נוגעת לעיגון התקציבי של מרכזי החוסן. למרות הניסיונות לעגן את תקציבי מרכזי החוסן בבסיס התקציב של משרד הבריאות, אגף התקציבים במשרד האוצר לא קבע מסגרת תקציבית שנתית מעוגנת. כתוצאה מכך, עוגנו בתקציב משרד הבריאות לשנת 2024 רק 14.16 מיליון ש"ח מתוך 30.64 מיליון ש"ח שהוקצו למרכזי החוסן – כ-46.2% בלבד מכלל התקציב. שאר הסכום נשאר רשום בתקציבי משרדי ממשלה אחרים, דבר היוצר אי-ודאות תקציבית ובעיות תפעול.

הדו"ח מעלה ליקויים בבקרה המקצועית והתקציבית על פעילות מרכזי החוסן. בשנים 2023-2021 משרד הבריאות לא קיים הליכי בקרה סדורים במתכונת שנקבעה בנוהל הפעלתם, וביצע רק בקרה כספית אחת בארבע השנים שקדמו למועד סיום הביקורת. בנוסף, המשרד לא קבע מסגרת מוסדרת של מפגשי למידה בין מפעילי מרכזי החוסן, ולא נערך להעברת מידע חסוי על המטופלים בין הגופים המטפלים במצבי חירום. בתחום התפעול, הדוח מצביע על זמני המתנה ארוכים לטיפול – במרכז החוסן אשקלון המתינו בפברואר 2024 כ-450 איש לבחינה ראשונית. משרד הבריאות לא קבע הנחיות מותאמות למרכזי החוסן לגבי מתן שירותים מקוונים, כולל בהתייחס לשימוש ביישומים מסחריים ולנושאי הגנת הסייבר. בתחום כוח האדם, נוהל הפעלת מרכזי החוסן לא כלל התייחסות לנושא העסקת כוח אדם בשעת חירום ולהעסקת רכזים במקרה של פינוי אוכלוסייה. במועד סיום הביקורת משרד הבריאות לא גיבש תוכנית סדורה לסיוע ולתמיכה במטפלים בעתות משבר. הנוהל לא כלל התייחסות להנגשה שפתית ולהתאמה תרבותית של השירות.

נושא המיגון מהווה דאגה נוספת. במועד סיום הביקורת במרץ 2024, בחלוף כשנתיים מקבלת החלטת ממשלה למימון הקמת מבנה ממוגן למרכז החוסן באשקלון, טרם החלה הקמתו. לשלוחות מרכז החוסן הבדואי אין אישורי מיגון מפיקוד העורף, וחלק מהשלוחות של מרכזי החוסן בגליל ממוקמות במבנים ללא פתרונות מקלוט. הדוח ממליץ על קביעת מסגרת תקציבית שנתית לכל מרכזי החוסן שתעוגן בבסיס התקציב של משרד הבריאות, גיבוש הסכמים להרחבת המימון, הקמת מנגנוני בקרה סדורים, הסדרת אופן העברת המידע על המטופלים בין הגופים המטפלים, קביעת הנחיות לטיפולים מקוונים, השלמת נושא המיגון, וקביעת תקינת כוח האדם המתאימה לצרכים בשעת חירום.

הסדרת הסיוע לנפגעי פעולות איבה מאירועי 7 באוקטובר

חוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה, התש"ל-1970, מסדיר זכויות של אזרחים וזרים שנפגעו בפעולות איבה ומשפחותיהם, בהקבלה לזכויות נכי צה"ל ומשפחות שכולות. המוסד לביטוח לאומי משמש כגוף המופקד על הטיפול בנפגעי פעולות איבה, כאשר לצורך ההכרה נדרש להוכיח קשר סיבתי ממשי וישיר בין הפגיעה לבין פעולת האיבה, ומוגבלת לנוכחות פיזית באירוע. הביקורת מבחינה בין נפגעי "המעגל הראשון" – אלה שנכחו פיזית באירוע ועומדים בתנאי החוק להכרה כנפגעי פעולות איבה, לבין נפגעי "המעגל השני" – אלה שנחשפו לאירוע ונפגעו נפשית אך אינם עומדים בכללים הקיימים לקבלת מעמד של נפגע פעולות איבה. עד מרץ 2024, הרשות המאשרת במשרד הביטחון אישרה כ-61,000 תביעות להכרה כנפגעי פעולות איבה מאירועי 7 באוקטובר, לעומת ממוצע שנתי של 450 תביעות בשנים 2009-2022. תהליך ההכרה המרוכזת שיזמו הרשות המאשרת והביטוח הלאומי כלל הכרה אוטומטית בכ-54,700 תושבים ששהו באזורים שאליהם חדרו מחבלים או שהייתה בהם לחימה, וכן במשתתפי המסיבות, כאשר לכולם נקבעה פגיעה נפשית זמנית של הפרעת דחק חריפה ללא צורך בתמיכה במסמכים או בחינה פרטנית. עם זאת, בביקורת עלה כי הרשות המאשרת לא קיבלה מענה מהמשטרה וצה"ל לגבי המקומות המדויקים שבהם התרחשה לחימה או חדירת מחבלים, ולכן נאלצה להסתמך רק על הביטוח הלאומי שאין בידיו את המידע הזה. כתוצאה מכך, חלק מהתושבים שחיו באזורי לחימה לא זכו להכרה מרוכזת – במיוחד באופקים, שם הוכרו רק תושבי חלק מהרחובות בשכונת מישור הגפן.

הדין הקיים אינו מספק מסגרת משפטית לנפגעי המעגל השני, שאינם עומדים בתנאי החוק להכרה כנפגעי פעולות איבה חרף הקשר בין פגיעתם הנפשית לאירועי 7 באוקטובר. סוגיה זו נבחנה על ידי הגורמים המוסמכים ובוועדת הבריאות של הכנסת, ומונתה ועדה ציבורית שהמליצה ביולי 2024 על מתן סיוע כספי חד-פעמי וטיפולים קצרי טווח. ביטוח לאומי נקט בצעדים לסיוע לנפגעים, ובכלל זה תשלום מענקים ומקדמות בהיקף של כ-806 מיליון ש"ח והרחבת מסגרת הטיפולים במסגרת נוהל טיפול בחרדה ל-36 מפגשים, המאפשרים קבלת סיוע ללא הליך הכרה פורמלי.

בהקשר זה נבקש להציג את הצעת החוק סיוע למשפחות נרצחי מאורעות 7 באוקטובר, התשפ"ה-2025, שהוגשה לכנסת ביום 20 בינואר 2025 על ידי חברי הכנסת יצחק קרויזר, אפרת רייטן מרום, אלמוג כהן ויצחק פינדרוס. הצעת החוק מתייחסת לסוגיית נפגעי "המעגל השני", ומציעה מסגרת חקיקתית למתן סיוע לקרובי משפחה של נספי האירועים. החוק המוצע מגדיר "קרוב משפחה של נספה" כהורה, בן או בת זוג, ילד, אח או אחות, וכן מקרים נוספים הקשורים לבני זוג לשעבר עם ילדים משותפים ולמי שילד של הנספה סמוך על שולחנו. הצעת החוק קובעת שני מסלולי סיוע עיקריים: מענק כספי חד-פעמי בסך 600,000 שקל שיינתן לכל קרוב משפחה ללא צורך בהוכחת פגיעה אישית, וכן מערכת מענקי עידוד חזרה לשגרה לאלו שהפסיקו את עבודתם או לימודיהם. הצעת החוק כוללת גם הקמת "ועדה לעידוד חזרה לשגרה" שתגבש המלצות לעניין דרכי הפעולה הנדרשות לעידוד קרובי משפחה לחזור לשגרת חייהם, ובכללן חזרה ללימודים ולעבודה. המענקים להמשך לימודים או עבודה מחולקים לאורך שלוש שנים: 15,000 שקל לאחר השנה הראשונה, 12,000 שקל לאחר השנה השנייה ו-10,000 שקל לאחר השנה השלישית. בדברי ההסבר לחוק מובא כי "מעגל הנפגעים המשניים הוא רחב היקף וחריג בסדר הגודל שלו" וכי "חוקי השיקום אינם נותנים מענה מספק לקרובי המשפחה של הנספים".

הסדרת צוותי החירום היישוביים לפני מלחמת חרבות ברזל והפעלתם בתחילת המלחמה

הדו"ח מציג את מצב מערך החירום הקהילתי בישראל, תוך התמקדות בתפקיד צוותי החירום והחוסן היישוביים (צח"י). הביקורת מצביעה על ליקויים משמעותיים באסדרה החוקית של מעמד הצח"י וחבריו. אין חובה חוקית להקים צוותי צח"י, וב-9% מהיישובים המשתייכים למועצות אזוריות שחתמו על הסכמי שימור אין צוותי צח"י כלל, בעוד ש-24% מהמועצות האזוריות לא התקשרו כלל בהסכם עם משרד הרווחה לשנת 2024. התקצוב השנתי העומד על 8,250 ש"ח בלבד לכל יישוב אינו מבדיל בין רמות סיכון שונות ואינו מאפשר תגמול הולם לחברי הצח"י, בניגוד לחברי כיתות הכוננות המגויסים למילואים. 37% מהיישובים דיווחו שצוותי הצח"י שלהם לא השתתפו בשום תרגיל, ו-24% העריכו שרמת המוכנות שלהם אינה מספקת. במועצה האזורית שער הנגב, שהייתה במוקד האירועים, נמצא כי צוותי צח"י לא תורגלו לפינוי דחק ולא קיבלו הנחיות מפקע"ר לגבי תפקידיהם במצב כזה. למרות הליקויים, צוותי הצח"י הוכיחו את חיוניותם שכן היו הראשונים לתת הנחיות לתושבים, פעלו לצד כיתות הכוננות, וניהלו את תהליכי הפינוי תוך ריכוז מידע על המפונים וצרכיהם. הביקורת ממליצה על הסדרה חוקית של מעמד הצח"י ותפקידיו, גיבוש הנחיות ברורות לפעולה בפינוי דחק, הגדלת התקציב בהתאם לרמות סיכון, קביעת מסגרת הכשרות ותרגולים מחייבת, והסדרת מנגנון תגמול לחברי הצח"י בעיתות חירום ממושכות.

ראו:

מבקר המדינה, מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר 2023 ומלחמת חרבות ברזל – הטיפול באוכלוסיה (פברואר 2025).   

 הצעת חוק סיוע למשפחות נפגעי מאורעות ה־7 באוקטובר, התשפ"ד–2024, פ/4365/25, 26.2.2024.  

ארגון פמיניסטי  בשם For Women Scotland Ltd תקף את ההנחיות הסקוטיות ופנה לבית המשפט בבקשה להצהיר שהמונח "אישה" מתייחס למין ביולוגי בלבד. מנגד, השרים הסקוטים טענו כי המונח "אישה" בחוק השוויון הבריטי מתייחס גם ל"מין מאושר בתעודה", ולכן כולל גם נשים טרנסג'נדריות. העתירה נדחתה בערכאות הנמוכות, והארגון הגיש ערעור לבית המשפט העליון. פסק הדין, בהרכב של חמישה שופטים ובראשות הנשיא הלורד ריד, קבע פה אחד כי המונחים הנ"ל מתייחסים למין ביולוגי בלבד, ואינם כוללים נשים טרנסג'נדריות, אף אם הן מחזיקות בתעודת הכרה מגדרית.

בית המשפט העליון בבריטניה לא קיבל שניתן להשתמש בתעודת הכרה מגדרית כדי להחשב ל"אישה" לפי חוק השוויון הבריטי. נפסק כי המונחים "גבר" ו- "אישה" בחוק השוויון הם ביולוגיים, ולכן טרנסג'נדרית לא תוכר כ"אישה" לצורך מכסות הייצוג במשרות ציבוריות. בית המשפט סקר את התפתחות החקיקה, החל מחוק האפליה המינית  (Sex Discrimination Act 1975). חוק זה קבע כי אסור להפלות אישה על בסיס מינה (הפליה ישירה) או להחיל על נשים דרישה ששיעור הנשים שיכולות לעמוד בה הוא קטן בהשוואה לגברים (הפליה עקיפה). החקיקה הכירה בחריגים לכלל, למשל במקרים בהם אנשים מתפשטים יחד, גרים באותם מקומות או משתמשים במתקנים סניטריים משותפים. שיקולי צניעות ופרטיות דורשים לספק מתקנים נפרדים לגברים ולנשים במובן הביולוגי של המילה. אוזכרו תקנות האפליה המינית (שינוי מגדר)  (Sex Discrimination (Gender Reassignment) Regulations 1999). תקנות אלה כללו איסור מפורש על הפליה על רקע שינוי מגדר. עם זאת, התקנות לא שינו את המשמעות הבסיסית של המונחים "גבר" או "אישה". חוק השוויון משנת 2010 ביטל והחליף את חוק האפליה המינית ואת התקנות משנת 1999; הוא חוקק כחוק מתקן ומאחד, שעיגן הגנות קבוצתיות מפני אפליה על בסיס מגוון מאפיינים מוגנים, לרבות מין ושינוי מגדר. אך אין אינדיקציה לכך שחוק השוויון שינה את משמעות המונחים "גבר" ו-"אישה" מהמשמעות שהייתה להם בחוק האפליה המינית משנת 1975. זהו נימוק מהותי בפסק הדין, שכן הוא מחזק את הפרשנות לפיה מונחים אלה ממשיכים להתייחס למין ביולוגי.

בהתייחסו לחוק להכרה מגדרית משנת 2004, בית המשפט בחן את השפעתו על פרשנות המונחים הנדונים. סעיף 9(1) לחוק זה קובע כי נשים טרנסג'נדריות המחזיקות בתעודת מגדר תחשבנה כבעלות המגדר "הנרכש", המצוין בתעודה. אולם, סעיף 9(3) מאפשר לבטל את הכלל שבסעיף 9(1) על ידי הוראה בחוק להכרה מגדרית עצמו או "בכל חקיקה אחרת או חקיקת משנה". בית המשפט פירש את סעיף 9(3) באופן רחב יחסית, וקבע כי הוא אינו דורש שחקיקה תבטל במפורש את הכלל שבסעיף 9(1). סעיף 9(3) יחול כאשר התנאים, ההקשר והמטרה של החקיקה הרלוונטית מראים שהוא חל, בשל העדר התאמה או מאחר שהוראותיו נעשות בלתי קוהרנטיות או בלתי ישימות. בית המשפט ציין כי אין הוראה בחוק השוויון המתייחסת במפורש להשפעת סעיף 9(1) לחוק להכרה מגדרית. לכן נדרש ניתוח מעמיק של הוראות חוק השוויון כדי להכריע אם הן מצביעות על משמעות ביולוגית של מין.

בניתוח מקיף של חוק השוויון, בית המשפט סבור שבשפת יומיום, "אישה" מתייחסת למין ביולוגי. דוגמה בולטת לכך הן הוראות הנוגעות להריון ולידה. מבחינה ביולוגית, רק נשים ביולוגיות יכולות להרות וללדת. לכן, הוראות החוק המתייחסות לכך אינן ישימות אלא במשמעות ביולוגית. לפיכך, פרשנות "מין" כמין מאושר בתעודה תיישם את הגדרות "גבר" ו"אישה" באופן בלתי קוהרנטי והדבר יוביל לקשיים פרקטיים במימוש החוק.

בית המשפט הצביע על הוראות נוספות הדורשות פרשנות ביולוגית של המונח "מין" כדי שחוק השוויון ייושם באופן קוהרנטי. אלה הן הוראות הנוגעות למרחבים נפרדים ושירותים חד-מיניים, כגון חדרי הלבשה, אכסניות ושירותים רפואיים. גם הוראות העוסקות במגורים משותפים ומוסדות להשכלה גבוהה חד-מיניים דורשות פרשנות ביולוגית כדי לישמן. בית המשפט מצא כי בעיות דומות של אי-ישימות עולות בהפעלת הוראות הנוגעות להתאגדויות וארגוני צדקה בעלי מאפיין חד-מיני, השתתפות הוגנת של נשים בספורט והפעלת חובת השוויון במגזר הציבורי. בית המשפט סבר כי הבעיות המעשיות מהוות מדדים ברורים לכך שפרשנות שאיננה ביולוגית איננה נכונה. בית המשפט הוסיף ודחה את הפרשנות הדיפרנציאלית לפיה "אישה" ו"מין" יכולים להתייחס למין ביולוגי בחלק מסעיפי חוק השוויון, ולמין מאושר בתעודה בחוקים אחרים. משמעות המונחים הללו חייבת להיות עקבית כמרכיב חיוני ביכולת ליישם את החוק באופן ראוי.

בית המשפט הסיק כי המונחים "גבר" ו-"אישה" בחוק השוויון מתייחסים למין ביולוגי, מאחר שכל פרשנות אחרת תהפוך את החוק לבלתי ישים. נפסק כי אדם האוחז בתעודה GRC למגדר נקבה אינו נכלל בהגדרת "אישה" לפי חוק השוויון. בית המשפט הדגיש כי פסיקה זו אינה מסירה את הגנת הדין הכללי מנשים טרנסג'נדריות; ואולם הן אינן זכאיות לשריון ייצוגן כ"נשים" במועצות ציבוריות מכח החוק הסקוטי הנ"ל.

ובישראל: ראוי להכיר את ההסדר המשפטי הקיים בישראל בנוגע לשינוי רישום המין. נוהל 2.6.0001 של רשות האוכלוסין וההגירה, שעודכן בינואר 2018, מגדיר את התהליכים הרשמיים לשינוי או תיקון פרט המין במרשם האוכלוסין. הנוהל הישראלי מבחין בין שני הליכים: הראשון הוא "תיקון פרט רישום המין", המיועד למקרים של טעות ברישום המקורי, ומתבצע על סמך תעודת לידה, דרכון או פסק דין הצהרתי של בית המשפט. השני הוא "שינוי פרט המין", שמיועד למי שעברו הליך של שינוי מין, ומתבצע באחת משתי דרכים: באמצעות תעודה ציבורית מוועדה במשרד הבריאות (לאחר ניתוח לשינוי מין), או באמצעות תעודה ציבורית מהוועדה לבחינת שינוי מין ללא ניתוח. הנוהל הישראלי מתמקד בהיבטים המנהליים של שינוי הרישום ולא דן בהשלכות של שינוי זה על זכויות לפי חוק, כגון חוקי שוויון או שריון ייצוג נשי במוסדות ציבור.

For Women Scotland Ltd (Appellant) v The Scottish Ministers (Respondent)

רשות האוכלוסין וההגירה נוהל 2.6.0001 (ינואר 2018)

שטח הזיכיון מתפרש על כ-652 קמ"ר (3% משטח מדינת ישראל) ומחולק לשלושה סוגי שטחים: קרקעות חכורות (לרבות קרקעות מסוג מפעל, רגילות ומתקני מים), קרקעות שמורות (בהן המדינה לא יכולה להעניק חזקה לגורם אחר ללא אישור מי"ה), ושטח ים המלח עצמו. השרים הממונים על ביצוע חוק הזיכיון הם שר האוצר ושר הכלכלה והתעשייה. פעילות מי"ה בתחום הזיכיון כוללת הפעלת שלושה מפעלים עיקריים (אשלג, ברום ומגנזיום), והיא מהווה שחקן עולמי משמעותי בתחומים אלה. מעבר לתרומתה הכלכלית דרך תמלוגים (כ-580 מיליון ש"ח בשנת 2023), מיסוי רווחי יתר ומיסים כלליים, הפעילות מספקת תעסוקה ליותר מ-1,800 עובדים באזור הנגב ותורמת לפיתוח התיירות באגן הדרומי של ים המלח. לפעילות התעשייתית השלכות סביבתיות שליליות ניכרות, ובהן: צריכת מים גדולה (כ-22% מסך המים המסופקים לתעשייה בישראל), פגיעה ביכולת הניקוז של נחלים, נזקים סביבתיים מכרייה וחציבה, קטיעת רצף של שטחים פתוחים, פגיעה נופית, המלחת בתי גידול ומי תהום, ופגיעה במערכות אקולוגיות.

הליקויים המרכזיים שהעלתה הביקורת

אסדרה חלקית של תנאים סביבתיים ברישיונות עסק

הדוח מצביע על כך שהמשרד להגנת הסביבה לא עדכן את התנאים הסביבתיים ברישיון העסק של מפעל הברום במשך כ-25 שנה ושל מפעל האשלג במשך כ-15 שנה. התנאים הסביבתיים שכן נקבעו היו חסרים ומצומצמים בהשוואה לתנאים שנקבעו למפעלים דומים אחרים. משנת 1995 ועד למועד סיום הביקורת (יוני 2024), לא הפעיל המשרד להגנת הסביבה את סמכותו לקביעת תנאים סביבתיים ייעודיים ברישיון העסק לפעילויות שביצעה מי"ה מחוץ לשטח המפעלים. כתוצאה מכך, כל הפעילויות התעשייתיות מחוץ לשטח המפעלים התבצעו ללא תנאים סביבתיים ייעודיים ברישיון העסק. היעדר התנאים הסביבתיים הביא לנזקים סביבתיים כגון זליגת אשלג ממסוע צפע לשמורת הטבע מדבר יהודה, דליפות חומרים מזהמים מקווי הולכה, ונזק אקולוגי חמור למניפת הסחף של נחל צאלים. היעדר התנאים גם פגע ביכולת האכיפה לפי חוק רישוי עסקים.

אסדרת פעילות הכרייה והחציבה של מי"ה

מאז העברת האחריות לתחום הכרייה והחציבה למשרד האנרגיה בשנת 1996, לא מילא המשרד את אחריותו בנוגע לאסדרת פעילות הכרייה רחבת ההיקף של מי"ה. עד שנת 2009, לא פיקח המשרד על פעולות החציבה ולא אסף מידע לגבי הכמויות והסוג של חומרי החציבה. גם לאחר מכן הפיקוח היה חלקי, ומשנת 2011 המשרד לא קיבל מידע על כמויות החומרים הנכרים. משרד האנרגיה לא דרש ממי"ה רישיון חציבה, כפי שהוא דורש מגורמים אחרים העוסקים בכרייה. כמו כן, משרד האנרגיה ורשות מקרקעי ישראל (רמ"י) לא גבו תשלום ממי"ה בגין פעילות הכרייה, בניגוד למקובל באתרי כרייה אחרים. לפי אומדן, מדובר בכ-120 מיליון ש"ח שלא נגבו בעשור האחרון. בנוסף, אתרי כרייה נטושים לא שוקמו, בניגוד לנדרש.

האסדרה והפיקוח של רמ"י על השימושים בשטח הזיכיון

רמ"י לא פיקחה כראוי על השימושים בשטח הזיכיון ולא פעלה לגביית תשלומים בגינם. שטח הקרקעות השמורות (כ-240,000 דונם) לא היה נתון לפיקוח, ולא בוצע שינוי מעמד לקרקעות חכורות למרות שהוקמו בהן מתקנים. למרות שכ-250 קמ"ר משטח ים המלח התייבשו מאז חוקק חוק הזיכיון, רמ"י לא בחנה את מעמד הקרקע שנוצרה. רמ"י ידעה שחלק מהחשמל המיוצר בתחנת הכוח החדשה במפעל האשלג אינו משמש לצרכים עצמיים של מי"ה, בניגוד להצהרה שניתנה, אך לא פעלה להסדרת השימוש או לגביית תשלום. התשלום בגין הקרקעות נקבע לפי ערכים היסטוריים משנת 1975, ללא עדכון משמעותי.

הטיפול במפגעי פסולת בתחום הזיכיון

מי"ה מייצרת כמויות גדולות של פסולת תעשייתית, אך המשרד להגנת הסביבה לא קבע דרישות לטיפול בפסולת זו בתנאי רישיון העסק במשך עשרות שנים. בשנת 2023 החל המשרד לדרוש תוכנית אסדרה לפסולת הבוצה המלחית, אך ללא מעקב מספק אחר יישומה. המשרד להגנת הסביבה גם לא חייב את מי"ה בהיטל הטמנה בגין הפסולת, על אף שהחוק נכנס לתוקף כבר ב-2007. לפי אומדן, היטל ההטמנה לשנת 2023 יכול היה להגיע ל-90-135 מיליון ש"ח.

ממשקי עבודה והעברת מידע בין רגולטורים

דוח המבקר מצביע על פערי מידע ותיאום בין הגופים הרגולטוריים השונים. למשל, המועצה האזורית תמר מיפתה את שטח הזיכיון וריכזה מידע חשוב, אך מידע זה לא הועבר באופן מסודר לרמ"י ולמשרד להגנת הסביבה, וכתוצאה מכך לא הופעלו סמכויות רגולטוריות בהתאם.

המלצות הדוח וסיכום

הדוח כולל המלצות שונות לתיקון הליקויים: על המשרד להגנת הסביבה לפעול בהקדם לאסדרת תנאים סביבתיים ייעודיים ברשיון העסק של מי"ה לגבי כלל הפעילויות שהיא מבצעת בתחום הזיכיון, אלו אשר נמצאות בשטח המפעלים ואלו אשר נמצאות מחוץ לשטח המפעלים. על משרד האנרגייה להקפיד לבצע פיקוח על פעולות הכרייה המתקיימות בתחום הזיכיון, לדרוש קבלת דיווחים על כמויות חומרי הכרייה המופקים, ולקיים סיורי פיקוח בשטח. כמו כן, על המשרד לבחון את הצורך במתן רישיון חציבה לאתרי הכרייה בתחום הזיכיון. על משרד האנרגייה ורמ"י לפעול לבחינת סוגיית גביית התשלום ממי"ה בגין פעולות הכרייה שהיא ביצעה בעבר ומבצעת כיום בתחום הזיכיון. על הגורמים האחראים לפעול כדי להבטיח כי אתרי הכרייה הנטושים שבהם מי"ה השתמשה במשך השנים ישוקמו. בנוסף, על רמ"י לפקח על השימושים בקרקעות השמורות ולפעול להסדרת ההחכרה של קרקעות שבהן מי"ה מבצעת שימוש בפועל. על המשרד להגנת הסביבה לקבוע דרישות לגבי האופן שבו מי"ה צריכה לטפל בפסולת התעשייתית שהיא מייצרת, ולבחון את האפשרות לחייב בהיטל הטמנה על פסולת זו. כמו גם מומלץ להקים גוף ממשלתי מתכלל שירכז את כלל המידע והפעילות הרגולטורית בתחום הזיכיון.

דוח מבקר המדינה מציג ממצאים לגבי הניהול והפיקוח על זיכיון ים המלח בהיבטי סביבה ומקרקעין. הדוח מצביע על ליקויים משמעותיים באסדרה ובפיקוח מצד הגורמים המאסדרים, ובראשם המשרד להגנת הסביבה, משרד האנרגיה, רמ"י ומשרד האוצר. הדוח מדגיש כי לקראת תום תקופת הזיכיון הנוכחי ב-2030, ראוי ללמוד מהממצאים שעלו בדוח לשם גיבוש הסדר זיכיון עתידי.

ראוי להזכיר כי ליקויים באסדרה של ים המלח נדונו גם בדוח מבקר המדינה משנת 2009. דוח זה התמקד בירידת מפלס ים המלח ובתופעת הבולענים, והצביע על כך ש"טיפולם של משרדי הממשלה ושל הגופים הציבוריים בירידת מפלס ים המלח ובתופעת הבולענים מאופיין בחוסר מעש שנמשך שנים רבות". הדוח קבע כי הסיבות לירידת מפלס ים המלח הן "הטיית מקורות הירדן על ידי מדינת ישראל ועל ידי שכנותיה, הטיית ואדיות שהתנקזו בעבר לים המלח ושימוש במימיו לצורכי תעשיית הכימיקלים". בין היתר צוין כי הממשלה לא קבעה מדיניות בדבר המשך הפיתוח באזור ים המלח, וכי צוות מקצועי שמינתה הממשלה ב-2003 לא בחן את כל האפשרויות להתמודדות עם ירידת המפלס. הדוח הצביע על טיפול חלקי של מע"ץ בהיווצרות בולענים בכביש 90, היעדר תכנית מתאר ארצית לאזור ים המלח, וחוסר קשר ותיאום בין הגופים הממשלתיים השונים העוסקים בנושא. הדוח קבע כי "עד מועד סיום הביקורת, כשנה וחצי לאחר החלטת הממשלה, הפעולות שנקט משרד התיירות לטיפול בסוגיית ירידת המפלס ובסוגיית הבולענים מעטות ובלתי-מספקות". הדוח הזהיר כי "אי-מציאת פתרון ממשי בתחומים אלו עלולה לגרום לסיכון לחיי אדם, לפגיעה באוצר טבע חשוב וייחודי ולהמשך הפגיעה החמורה בפיתוח ההתיישבות והתיירות המתוכננים באזור ים המלח".

שני הדוחות הנ"ל מצביעים על היעדר גוף מתאם ומתכלל ברמה הלאומית לאסדרת הטיפול בים המלח.

מבקר המדינה, ניהול זיכיון ים המלח והפיקוח עליו – היבטים בתחומי הסביבה והמקרקעין, דוח מיוחד (מרץ 2025).

מבקר המדינה, ירידת מפלס ים המלח ותופעת הבולענים, דוח שנתי 59ב (מאי 2009).

מלחמת "חרבות ברזל" הטביעה חותם משמעותי על המשק הישראלי ב-2024, עם האטה בצמיחה לשיעור של 0.9% בלבד (צמיחה שלילית לנפש של 0.4%). התוצר העסקי נפגע אף יותר עם ירידה של 0.8%, בעיקר עקב מגבלות היצע שהתבטאו באיסור כניסת פועלים פלסטינים וגיוס נרחב למילואים, אשר פגעו בהיצע העבודה במשק. הממשלה נקטה במדיניות פיסקלית מרחיבה, עם גירעון של 6.8% בתקציב המדינה ו-9.4% בממשלה הרחבה. החוב הציבורי זינק לכ-68% מהתוצר. במהלך השנה עודכן התקציב שלוש פעמים בתוספת מצטברת משמעותית של תקציב.

במישור המוניטרי, בנק ישראל הפחית את הריבית בראשית השנה ל-4.5%, ולאחר מכן שמר עליה ברמה זו בניגוד למגמה העולמית של הפחתות ריבית, על רקע אינפלציה של 3.2%, והחשש מפגיעה ביציבות הפיננסית. שוק העבודה שמר על יציבות יחסית מפתיעה, עם ירידת שיעור האבטלה ל-2.8%. המלחמה חידדה אתגרים מבניים במשק הישראלי, כולל פריון עבודה נמוך ושיעורי עוני גבוהים. המלצות ועדת נגל לתקציב הביטחון הדגישו את המתח בין צורכי הביטחון לבין היציבות הפיסקלית.

התוצר והתעסוקה

המשק הישראלי הושפע מהתפתחויות מלחמת "חרבות ברזל", שהובילו לצמצום יכולת הייצור עקב ירידה בהיצע העבודה. הגידול המהיר של הצריכה הציבורית יצר עודפי ביקוש במשק, בעיקר בשל גיוס משרתי מילואים שצמצם את כושר הייצור של המגזר העסקי. איסור כניסת פלסטינים לעבודה בישראל צמצם את היצע העבודה במגזר העסקי, והמעבר לשירות מילואים הוסיף לפגיעה זו. המשק הישראלי פעל בקרבת יכולת הייצור המרבית בהינתן מגבלת היצע כוח האדם. תוצר חברות ההזנק הצטמצם בחדות ותרם לירידה הכוללת בפעילות. הצריכה הפרטית נפגעה במידה מתונה, ורמתה הממוצעת הייתה גבוהה בהשוואה לתקופה המקבילה אשתקד. היצוא ירד השנה, גם בניכוי יצוא שירותי התיירות.

ההשקעה בנכסים קבועים הייתה נמוכה ב-12.7% מאשר בשנת 2023, בעיקר בשל ירידת ההשקעה בבנייה כתוצאה ממחסור בעובדים פלסטינים. הפעילות הכלכלית נפגעה באופן דיפרנציאלי לפי אזורים, כאשר אזורי העימות חוו פגיעה משמעותית. העודף בחשבון השוטף במאזן התשלומים ירד מעט השנה והסתכם ב-3.2% מהתוצר, כאשר הירידה בחשבון השוטף מבטאת ירידה חדה בחיסכון לצד ירידה מתונה יותר בהשקעה.

האינפלציה והמדיניות המוניטרית

בשנת 2024 עמדה האינפלציה השנתית בישראל על 3.2%, מעט מעל הגבול העליון של יעד האינפלציה (1%-3%). הוועדה המוניטרית פעלה לשמירה על יציבות השווקים הפיננסיים באמצעות מגוון כלים ייעודיים. הכוחות העיקריים שהשפיעו על האינפלציה בשנת 2024 היו קשורים למלחמה, ובראשם מגבלות היצע בשל מחסור בעובדים, פגיעה בפריון ושיבושים ביבוא, לצד התאוששות הביקוש בתמיכת המדיניות הפיסקלית ועליית פרמיית הסיכון. פרמיית הסיכון של ישראל עלתה משמעותית בעקבות המלחמה, כפי שבא לידי ביטוי בעליית התשואות על האג"ח הממשלתיות הדולריות, בעליית מחירי ה-CDS, ובהורדת דירוגה של ישראל. לקראת סוף השנה חלה ירידה ניכרת בפרמיית הסיכון.

בתחילת 2024 הפחיתה הוועדה המוניטרית את הריבית ל-4.5%, אך בהמשך השנה הותירה אותה ללא שינוי נוכח ההתפתחויות הגיאו-פוליטיות. בניגוד להתפתחויות בישראל, שיעורי האינפלציה במרבית המדינות המפותחות התקרבו ליעדים במהלך 2024, והחלו להפחית את שיעורי הריבית.

התפתחויות במקורות המימון של המגזר הפרטי הלא-פיננסי

החוב של המגזר הפרטי הלא-פיננסי המשיך לצמוח בשנת 2024, תוך עלייה מתונה ביחס החוב לתוצר. בתחום האשראי העסקי, מרווחי איגרות החוב של המגזר העסקי ירדו בשנת 2024 אל מתחת לרמתם ערב מלחמת "חרבות ברזל", וזאת למרות עליית התשואות של האג"ח הממשלתיות. האשראי לענף הבינוי, המהווה כרבע מהאשראי העסקי הבנקאי, המשיך להיות רכיב מרכזי בהתרחבות האשראי הבנקאי. באשר למשקי הבית, שיעור הגידול של יתרת האשראי היה גבוה יותר מאשר בשנת 2023 (6.6% לעומת 2.3%), בהובלת האשראי לדיור.

בשנת 2024 חל גידול משמעותי בתיק הנכסים של הציבור, שעלה בשיעור של כ-15% והגיע לכ-6.2 טריליוני ש"ח. בתחום הרגולטורי, הונחה על שולחן הממשלה הצעת חוק האיגוח, השואבת השראה מהאסדרה האירופית.

שוק העבודה

מספר גורמים מרכזיים תרמו לחולשה בהיצע העבודה בשנת 2024: ירידה משמעותית במספר העובדים הלא-ישראלים, גיוס נרחב למילואים, ופינוי תושבים מאזורי הלחימה. שיעור ההשתתפות בכוח העבודה ירד מ-63.9% בשלושת הרבעונים הראשונים של 2023 ל-62.7% ב-2024. הביקוש לעובדים במגזר העסקי ירד בחדות עם פרוץ המלחמה, אך התאושש בהדרגה ולקראת סוף השנה חזר לרמתו ערב המלחמה. השכר הנומינלי עלה בשנת 2024 בכ-5%. במגזר העסקי עלה השכר הריאלי מעבר לקו המגמה הרב-שנתי, בעוד שבמגזר הציבורי השכר הריאלי נותר ברמה הדומה לזו של שנת 2019. לצד ההשפעות הישירות של המלחמה, המגמה של אימוץ בינה מלאכותית יוצרת התחזקה השנה במשק הישראלי, כחלק ממגמה עולמית.

המגזר הציבורי ומימונו: השלכות מלחמת "חרבות ברזל" על התקציב והחוב הממשלתי

מלחמת "חרבות ברזל" הביאה לעלייה חדה בהוצאות הממשלה. תקציב 2024 נפתח שלוש פעמים במהלך השנה לצורך תקצוב תוספות בסך כולל של כ-5 אחוזי תוצר. הגירעון התקציבי עמד על 6.8% אחוזי תוצר, וגירעון הממשלה הרחבה הסתכם ב-9.4% אחוזי תוצר. יחס החוב הציבורי לתוצר עלה בסוף 2024 ל-67.8%. בתגובה למצב התקציבי המחמיר, הממשלה נקטה צעדי התכנסות משמעותיים שנכנסו לתוקף בתחילת 2025, הכוללים בעיקר העלאת מסים. צעדים אלה צפויים להניב כ-30 מיליארדי ש"ח בשנה (כ-1.5 אחוזי תוצר). עם זאת, הגירעון המבני של הממשלה עומד על כ-3.6 אחוזי תוצר, שיעור הגבוה מהרמה הנדרשת להפחתת יחס החוב לתוצר.

התפתחות ההכנסה וההוצאה של משפחות צעירות עובדות

למלחמה נודעו השפעות שליליות ייחודיות על רווחתן של משפחות צעירות עובדות, בשל שירות מילואים, הכבדת נטל הטיפול בילדים ועבודה בצל המלחמה. בהשוואה בינלאומית, שיעור המשפחות הצעירות שבהן שני הורים עובדים גבוה בישראל מאשר במדינות OECD אחרות. מאז 2010 ההכנסה הכלכלית הריאלית של משפחות צעירות שבהן שני הורים עובדים עלתה בעקביות. בתחום הדיור, שיעור ההוצאה הכספית על שכר דירה עלה לאורך השנים, ושיעור המשפחות הצעירות הגרות בדיור בבעלותן ירד בעקביות.

שוק הדיור

ענף הבנייה חווה במהלך שנת 2024 אתגרים משמעותיים. המחסור בעובדים גרם לירידה ניכרת ביכולת הייצור של ענף הבנייה, עם השפעה משמעותית על היצע הדירות הזמינות. הממשלה פעלה להתמודדות עם המחסור בעובדים בשני אפיקים עיקריים: עידוד תעסוקת ישראלים בענף הבנייה והגדלת מכסת העובדים הזרים. אף על פי שהיקף התחלות הבנייה בשנת 2024 נותר יציב יחסית, נרשמה ירידה משמעותית בסיומי הבנייה. במקביל, פינוי יישובים מהדרום ומהצפון צמצם את המלאי האפקטיבי של הדירות, והגדיל את הביקוש לשירותי דיור באזורים האחרים. מחירי הדירות עלו בשנת 2024 עלייה מואצת והצטברו לשיעור שנתי של 7.3%, לאחר ירידה של 1.7% אשתקד, לצד עלייה של כ-30 אחוזים במספר העסקאות. למרות אתגרי המלחמה, אישרו מוסדות התכנון 204,000 יחידות דיור בשנת 2024, חלקן במסגרת תוכניות לשיקום הדרום והצפון.

דברי נגיד בנק ישראל

במכתבו המצורף לדו"ח השנתי, מדגיש נגיד בנק ישראל, פרופ' אמיר ירון, את עוצמת האתגרים שהציבה המלחמה בפני המשק הישראלי ואת חוסנו של המשק בהתמודדות עמם. הנגיד מתייחס לאי-הוודאות הגבוהה שליוותה את כלכלת ישראל לאורך השנה, ולמורכבות הנובעת מריבוי החזיתות והאיומים. הוא מבליט במיוחד את תפקידם של "כריות הביטחון" שנבנו בשנים שקדמו למלחמה – רמה נמוכה של יחס החוב הציבורי לתוצר, עודף מתמשך בחשבון השוטף ומערכת פיננסית חסונה – כגורמים מכריעים שאפשרו למשק להתמודד עם הזעזוע הכלכלי. הנגיד מדגיש את חשיבות ההבחנה בין ההוצאות החד-פעמיות הקשורות למלחמה לבין הגידול הפרמננטי בצרכים הביטחוניים, ומזהיר כי השלכות המלחמה ארוכות הטווח צפויות ללוות את המשק עוד שנים רבות. בחלק הסיכום של מכתבו, מדגיש הנגיד את הצורך להמשיך ולהשקיע בהון האנושי ובתשתיות הפיזיות ולהתמודד עם האתגרים המבניים של המשק, במקביל לניהול האתגרים הביטחוניים החדשים. בראייתו, חיזוק התשתית הכלכלית ארוכת הטווח היא המפתח ליכולת המשק לצלוח את אתגרי התקופה.

בהקשר זה, בהשוואה בין דוח בנק ישראל לשנת 2023 לבין הדוח לשנת 2024, ניכרים הבדלים בין שתי התקופות. בעוד דוח 2023 מתמקד בהשפעות המיידיות של מלחמת "חרבות ברזל" על המשק הישראלי, המתבטאות בצמיחה מתונה של 2% בלבד ובפגיעה משמעותית בענפי הבנייה, החקלאות והתיירות, הדוח לשנת 2024 מציג תהליכי התאוששות הדרגתיים לצד התמודדות עם השלכות ארוכות טווח של המלחמה המתקיימת גם כיום. בתחום המוניטרי, דוח 2023 מתאר מעבר מדיניות חד מהעלאות ריבית לריסון אינפלציה להפחתה ראשונה בינואר 2024, בעוד שב-2024 מורגשת המשכיות של מגמת הפחתות הריבית לתמיכה בפעילות הכלכלית. האינפלציה, שירדה מ-5.4% בתחילת 2023 לכ-3% בסופה, ממשיכה להתמתן ב-2024 ומתקרבת ליעד. בהיבט הפיסקלי, דוח 2023 מציג את הזעזוע הראשוני של הוצאות המלחמה ותחילת עלייה ביחס החוב לתוצר, בעוד שב-2024 המוקד עובר לאתגר ארוך הטווח של איזון בין צורכי הביטחון והשיקום לבין שמירה על יציבות פיסקלית בת-קיימא. שוק העבודה, שסבל מזעזועים ב-2023 עקב המחסור בעובדים פלסטינים, מציג ב-2024 סימני התייצבות הדרגתית אך עדיין מתמודד עם אתגרים מבניים בענפים מסוימים.

דוח בנק ישראל לשנת 2024

דוח בנק ישראל לשנת 2023

מגמות בהכנסות ובעוני:

בשנת 2023 חלה עלייה משמעותית של 3.2% בהכנסה החציונית נטו לנפש, שיעור גבוה משנת 2022 אך נמוך מהממוצע שנרשם בעשור שקדם למגפת הקורונה. ההכנסה הכלכלית החציונית לנפש עלתה בשיעור מתון של 1.7%. קו העוני, המוגדר כמחצית מההכנסה החציונית נטו לנפש, עלה אף הוא ב-3.2% והגיע להכנסה בסך 3,324 שקלים לחודש ליחיד. בשנת 2023 חיו בעוני בישראל 1.98 מיליון נפשות, מתוכם 872 אלף ילדים ו-158 אלף אזרחים ותיקים. תחולת העוני, המודדת את שיעור האוכלוסייה שהכנסתה נמוכה מקו העוני ומותאמת לגודל משק הבית, נותרה כמעט ללא שינוי בשנת 2023, עם ירידה מזערית מ-20.8% ל-20.7% מכלל האוכלוסייה. במקביל נרשם שיפור במדדי עומק העוני וחומרתו, כאשר עומק העוני לפי הכנסה נטו ירד מ-40.3% ל-39.5%, וחומרת העוני פחתה מ-24.4% ל-23.6%.

בשנה זו התחזקה השפעת המדיניות הממשלתית על צמצום העוני בישראל. לפי נתוני הדוח, ללא התערבות ממשלתית (כלומר, לפני תשלומי העברה ומיסים), תחולת העוני של נפשות הייתה עומדת על 33.5%, אך בזכות הסיוע הממשלתי היא ירדה ל-20.7%. בקרב משפחות, הסיוע הממשלתי הוביל לירידה בתחולת העוני מ-41.2% ל-20.1%. שיפור זה מיוחס למספר צעדים ממשלתיים: העלאת קצבאות הנכות בשיעור של 9.8% החל מינואר 2023, חלוקת מענקים מיוחדים לאזרחים ותיקים שנפגעו מהמלחמה, הקלות בתנאי הזכאות לדמי אבטלה, ותשלומים נוספים שניתנו בעקבות מלחמת "חרבות ברזל". למרות השיפור, יכולתה של המדיניות הממשלתית בישראל לצמצם את העוני עדיין נמוכה משמעותית בהשוואה למדינות ה-OECD: בעוד שבישראל המדיניות הממשלתית מצליחה לצמצם את תחולת העוני ב-35% בלבד, במדינות ה-OECD ממוצע הצמצום עומד על 58%.

עוני לפי מגזרים:

האוכלוסייה הערבית והאוכלוסייה החרדית מציגות שיעורי עוני גבוהים במיוחד – 38.4% ו-33% בהתאמה, לעומת 14% בקרב יהודים לא-חרדים. בקרב הילדים המצב חמור אף יותר, כאשר כמחצית מהילדים בחברה הערבית והחרדית חיים בעוני. הגורמים העיקריים לעוני בחברה הערבית והחרדית קשורים לשוק העבודה – מיעוט מפרנסים ושכר נמוך, ובחברה החרדית מתווסף גורם משמעותי של מספר ילדים גבוה.

עוני לפי הרכב משפחה וקבוצת גיל:

משפחות עם 4 ילדים ויותר סובלות מתחולת עוני של 41.5%, יותר מפי שניים ממשפחות עם 1-3 ילדים (17.7%). ילדים מהווים קבוצה פגיעה במיוחד, כשהם מייצגים 44% מהעניים למרות היותם רק 32.5% מהאוכלוסייה. תחולת העוני בקרב אנשים בגיל העבודה (18.2%) ואזרחים ותיקים (12.8%) נמוכה מהממוצע.

עובדים עניים בגיל העבודה העיקרי:

הניתוח מראה קשר הדוק בין תעסוקה לעוני. משפחות שראשיהן מצויים בגיל העבודה (25-64) ואינם עובדים סובלות מתחולת עוני של 64.8% ועומק עוני של 61.4%. אך גם תעסוקה אינה מבטיחה חילוץ מעוני – 22.2% מהמשפחות עם מפרנס אחד ו-8.6% מהמשפחות עם שני מפרנסים חיות בעוני. קיימת שונות משמעותית בתחולת העוני לפי ענפי תעסוקה, מ-33.4% בקרב משקי בית כמעסיקים ועד פחות מ-5% בענפי החשמל, המינהל הציבורי וההייטק.

השוואה בינלאומית:

ישראל מדורגת במקום השני בתחולת העוני לפי הכנסה נטו במדינות ה-OECD, אחרי קוסטה ריקה. תחולת העוני בקרב ילדים בישראל מדאיגה במיוחד, והיא מהגבוהות ב-OECD. המצב בקרב אזרחים בני 65 ומעלה טוב יותר, אך עדיין גבוה בהשוואה בינלאומית. אי-השוויון הכלכלי בישראל גבוה בהשוואה בינלאומית, כפי שנמדד במדד ג'יני להכנסה נטו לנפש. ישראל מדורגת במקום גבוה יחסית באי-שוויון, כאשר רק ארצות הברית, טורקיה, מקסיקו, צ'ילה, קוסטה ריקה וליטא מציגות אי-שוויון גבוה יותר. מדד ג'יני של ישראל גבוה בכ-16% מהממוצע במדינות ה-OECD. מדדים נוספים של אי-שוויון, המבוססים על יחסי הכנסות בין עשירונים וחמישונים, מחזקים את תמונת אי-השוויון הגבוה בישראל. במדד המודד את יחס ההכנסות בין העשירון הראשון לעשירון האמצעי, ישראל מדורגת במקום השני, אחרי קוסטה ריקה, מה שמצביע על אי-שוויון חמור במיוחד בהכנסות בקרב האוכלוסייה.

עוני בקרב מקבלי קצבאות:

קצבאות הביטוח הלאומי ממלאות תפקיד בצמצום העוני, עם יעילות משתנה בין סוגי הקצבאות. קצבת אזרחים ותיקים היא היעילה ביותר בצמצום העוני בקרב מקביליה (64.8%), ואחריה קצבת הנכות (56.2%). לעומת זאת, קצבאות הילדים תורמות רק 6% לצמצום העוני במשפחות עם ילדים. בשנת 2023 חל שיפור משמעותי בתרומת קצבאות הנכות לצמצום העוני, בעקבות העלאה של 9.8% בקצבה. שיעורי העוני הגבוהים ביותר נמצאו בקרב מקבלי הבטחת הכנסה (52%) ומזונות (40%), המשקף את היעילות הנמוכה של קצבאות אלו בצמצום העוני. בקרב מקבלי קצבת נכות כללית וקצבת ילדים, תחולת העוני עומדת על כ-20%-21%. מקבלי קצבת נפגעי עבודה ותגמולי נפגעי איבה מציגים את תחולת העוני הנמוכה ביותר, כ-4% בלבד.

פריסה גיאוגרפית של העוני:

ניתוח הפריסה הגיאוגרפית של העוני בישראל מראה פערים משמעותיים בין המחוזות. מחוזות ירושלים, הצפון והדרום מציגים תחולת עוני גבוהה מהממוצע (36.2%, 22.5% ו-22.6% בהתאמה), בעוד שבמחוזות המרכז ותל אביב תחולת העוני נמוכה משמעותית (13.8% ו-15.1%). בבחינת יישובים עם מעל 80,000 תושבים, מודיעין עילית מובילה בתחולת העוני (48.3%), ואחריה ירושלים (38.3%). הפערים הגיאוגרפיים בעוני משקפים במידה רבה את הרכב האוכלוסייה, כאשר יישובים עם ריכוז גבוה של אוכלוסייה ערבית או חרדית מציגים שיעורי עוני גבוהים במיוחד. נציג:

המפה מתארת את תחולת העוני של משפחות ביישובים עם יותר מ-5,000 תושבים בישראל בשנת 2023, תוך הצגת הבדלים אזוריים משמעותיים. בצפון הארץ שיעורי העוני גבוהים במיוחד ומגיעים עד 37.5%. גם באזור ירושלים נרשמים שיעורי עוני גבוהים, לדוגמה בביתר עילית, שם תחולת העוני עומדת על 38.3%. לעומת זאת, במרכז הארץ, ובפרט בתל אביב וסביבתה, שיעורי העוני נמוכים בהרבה. המפה ממחישה את הפערים הגיאוגרפיים בתחולת העוני בישראל, תוך ריכוזים בולטים של עוני באזורים פריפריאליים וביישובים המאופיינים באוכלוסיות מוחלשות.

מגמות באי-שוויון בהכנסות:

מדד ג'יני לאי-שוויון בהכנסות מראה ירידה בין שנת 2022 לשנת 2023: ירידה של 1.5% בהכנסה נטו ו-0.7% בהכנסה הכלכלית. בהשוואה ל-2019, טרום הקורונה, המדד נמוך ב-1.5% בהכנסה נטו ודומה בהכנסה הכלכלית. ניתוח השינויים בהכנסות לפי עשירונים מראה עלייה כמעט בכל העשירונים, עם עלייה בולטת של 10.1% בעשירון התחתון. תופעה ייחודית שנצפית מאז היציאה ממשבר הקורונה היא הגידול המשמעותי בהכנסה הכלכלית דווקא בעשירונים הנמוכים, בניגוד למגמה ההיסטורית בה אוכלוסיות חלשות מתקשות יותר להתאושש ממשברים. בבחינת ההכנסה נטו, העלייה הייתה הדרגתית ופוחתת מ-10% בעשירון התחתון ועד 0.8% בעשירון העליון, מה שתרם לירידה באי-השוויון.

ראוי להשוות לדוח העוני של שנת 2022. בשנת 2022 נרשמה ירידה בתחולת העוני בקרב אזרחים ותיקים, מ-15% ל-12.7%, הודות להעלאת קצבאות השלמת ההכנסה ושינויים בזכאות. מגמה זו, שהשתקפה גם בשנת 2023 עם הרחבת הקצבאות לאזרחים ותיקים בעקבות מלחמת "חרבות ברזל", מדגישה את החשיבות של מדיניות ממוקדת בקבוצות פגיעות. גם בשנת 2022 נצפתה החרפה בעומק העוני ובחומרתו, במיוחד בקרב ילדים, שם תחולת העוני עמדה על 28.2%. דוח 2023 מתאר שיפור קל בתחום זה, אך עדיין מצבם של ילדים עניים נותר מדאיג מאוד, במיוחד בקרב החברה הערבית ובקרב החברה החרדית. שנת 2022 התאפיינה גם בעלייה בהכנסה הכלכלית, שגדלה בשיעור ריאלי גבוה יותר מההכנסה נטו, תוצאה של חזרת אוכלוסיות לשוק העבודה לאחר משבר הקורונה. מגמה זו ניכרת גם בדוח 2023, עם עלייה נוספת בשיעורי התעסוקה ושיפור בשכר הממוצע. יחד עם זאת, הפערים הכלכליים נשארו בעינם, כאשר החברה הערבית והחרדית ממשיכות להתמודד עם תחולת עוני גבוהה במיוחד – 39% ו-33.7% בשנת 2022, מגמות דומות לאלו שנצפו גם בשנת 2023.

בהשוואה בינלאומית, דוח 2022 הראה שישראל נותרה בין המדינות הסובלות מתחולת העוני הגבוהה ביותר בקרב מדינות ה- OECD  בעיקר בקרב ילדים. דוח 2023 מאשר את התמשכותה של מגמה זו, אך מדגיש שיפור יחסי בהוצאה הציבורית לרווחה, שגדלה מ-15.8% מהתמ"ג בשנת 2022 ל-16.6% בשנת 2023. שינוי זה, יחד עם הגדלת הקצבאות ותשלומי ההעברה, תורם להפחתה מסוימת בתחולת העוני ולשיפור באי-השוויון, אך עדיין מותיר את ישראל מאחור ביחס לממוצע המדינות המפותחות.

דוח ממדי העוני והאי-שוויון בהכנסות – 2023

המקרה עסק בבני הזוג חנה ויוסף לנדאו. חנה ניהלה עסק משגשג בתחום שיווק גרביים ומוצרים נלווים באמצעות שתי חברות פרטיות. יוסף עבד כשכיר בחברה שלא קשורה לעסקי אשתו. בשנת 2005 חתמו בני הזוג על הסכם ממון שקבע הפרדה רכושית מלאה ביניהם. ההסכם אושר בבית דין דתי – דבר שהעיד על רצינות כוונותיהם והקנה להסכם תוקף משפטי חזק. אישור כזה מראה שההחלטה על הפרדה כספית נעשתה בצורה מסודרת ומחושבת, ולא כניסיון להתחמק ממס.

הסכסוך עם רשויות המס החל כאשר פקיד שומה ירושלים גילה פער משמעותי בהצהרות ההון שהגישו בני הזוג. על פי סעיף 64ב לפקודת מס הכנסה, כאשר שני בני זוג עובדים, אחד מהם נרשם כ"בן הזוג הרשום" ברשות המסים. במקרה זה, חנה נרשמה כנציגה הרשמית מכיוון שהייתה בעלת עסק, בעוד יוסף עבד כשכיר. מכוח סעיף 135 לפקודת מס הכנסה, חנה נדרשה להגיש הצהרות הון שכללו את נתוני ההכנסות של יוסף, למרות שכשכיר הוא עצמו לא היה חייב בהגשת הצהרות הון. בהצהרת הון משנת 2004 דווח על הון של 84,881 ₪, ואילו בהצהרה משנת 2014 דווח על הון של 3,980,259 ₪. פקיד השומה ראה כי קיים הפרש בלתי מוסבר של 3,118,640 ₪, וטען כי פער זה מעיד על הכנסות לא מדווחות. בעקבות זאת, הוציא שומה לפי מיטב השפיטה לשני בני הזוג יחד. בני הזוג הגישו השגה על השומה. יוסף טען כי אין בסיס לחייבו במס על הכנסות אשתו, שכן לא היה מעורב בעסקיה ולא נהנה מהכנסותיה. חנה טענה כי מקור ההפרשים בהצהרות ההון הוא בהלוואות שקיבלה מבני משפחה ובכספים שהועברו אליה מחמיה המנוח, שכיהן כגבאי צדקה ואסף תרומות.

פקיד השומה דחה את ההשגה. הוא קבע כי בהיעדר אסמכתאות התומכות בטענותיה של חנה בדבר קבלת כספים, אין לקבל הסברים אלו להפרשי ההון. כמו כן, דחה את טענת יוסף להפרדה רכושית. בני הזוג ערערו לבית המשפט המחוזי.

יוסף טען כי אין בסיס לחייבו במס על הכנסות אשתו, שכן לא היה מעורב בעסקיה ולא נהנה מהכנסותיה. הוא הדגיש את קיומו של הסכם הממון וטען להפרדה רכושית מוחלטת. לעניין זה, בית המשפט התייחס לעובדה שהצהרות ההון כללו נתונים של שני בני הזוג, אך קבע כי אין בכך כדי לסתור את טענת ההפרדה הרכושית. בית המשפט נתן משקל לכך שרק חנה חתמה על ההצהרות כ"בן הזוג הרשום", ולעובדה שהסכם הממון נחתם שנים רבות לפני הסכסוך עם רשויות המס. חנה טענה, כאמור, כי מקור ההפרשים בהצהרות ההון הוא בהלוואות שקיבלה מבני משפחה ובכספים שהועברו אליה מחמיה המנוח. היא הדגישה שלא מדובר בהכנסות מוסתרות אלא במקורות לגיטימיים שרשויות המס לא לקחו בחשבון. בנוסף, חנה העלתה טענה הנוגעת לסכסוך עם שותפתה לעסקים, אחת בשם שרה קמינסקי. עד שנת 2010, חנה ושרה היו שותפות שוות (50%-50%) בשתי החברות בתחום הגרביים, אך בעקבות סכסוך שהתגלע ביניהן, נחשפה מעילה של השותפה בכספי החברות. הליכים משפטיים הובילו להעברת מלוא המניות בשתי החברות לידי חנה. השלכות הסכסוך היו משמעותיות: במשך כעשור, הדוחות הכספיים של החברות כללו הסתייגויות של רואי החשבון המבקרים, שציינו קשיים בקבלת נתונים מדויקים בשל הסכסוך בין בעלות המניות. חנה טענה כי עובדות אלו מסבירות חלק מהפרשי ההון. (יצוין כי מתוך טענותיה בהקשר זה, בית המשפט קיבל רק את הסכום של 250,000 ₪ כהסבר להפרשי ההון – סכום שהוכח בהליך משפטי קודם).

בית המשפט המחוזי, מפי כב' השופט אביגדור דורות, הגיע למסקנות מפוצלות ביחס לבני הזוג. לגבי יוסף, קיבל בית המשפט את טענותיו במלואן וקבע כי אין בסיס לחייבו במס על הכנסות אשתו. השופט הדגיש כי הסכם הממון וההפרדה הרכושית המוכחת בין בני הזוג מונעים הטלת חבות מס משותפת. באשר לחנה, קבע בית המשפט סכום סופי לשומה בסך 2,868,640 ₪, לאחר הפחתת 250,000 ₪ בגין המעילה שביצעה שותפתה העסקית. בית המשפט קיבל את טענתה לפיה רק 37% מסכום זה צריך להיות מיוחס לשנות המס הפתוחות לביקורת, בהתבסס על ניתוח הדוחות הכספיים. נקודה משפטית חשובה שעלתה בערעור נוגעת לנטל ההוכחה. בערעור על החלטת רשות המסים, נטל ההוכחה מוטל על הנישום להוכיח כי השומה שהוצאה היא שגויה. בעניינו, חנה לא הצליחה להביא אסמכתאות להעברת הכספים מחמיה המנוח, לא העידה את בנה ביחס למתן ההלוואה ממנו, ולא הציגה מסמכים המאששים את טענותיה. למרות שחנה לא הצליחה להוכיח את כל טענותיה לגבי מקור הכספים, בית המשפט קבע כי אין מקום להטיל עליה קנס גירעון, שכן לא הוכח שהגירעון נוצר במזיד.

פסק הדין עוסק בסוגיה חשובה של מיסוי בני זוג. בית המשפט נדרש לשאלה אם ניתן לייחס לבן זוג אחד את הפרשי הון בלתי מוסברים שנמצאו בהצהרות ההון המשותפות, שעה שקיימת הפרדה רכושית בין בני הזוג. במקרה זה, בית המשפט השתכנע כי התקיימה הפרדה רכושית אמיתית ולא רק פורמלית: קיומו של הסכם ממון משנת 2005 שקבע הפרדה רכושית; העדר מעורבות של הבעל בעסקי אשתו; והתנהלות כלכלית נפרדת לאורך שנים. בנסיבות אלה, ולאור עקרון "מס אמת", קבע בית המשפט כי אין לחייב את הבעל בהפרשי ההון שנבעו מעסקי אשתו.

בהקשר זה, ראוי לסקור את ההתפתחות החקיקתית והפסיקתית בנוגע לחישוב מס על הכנסות בני זוג. סעיף 66 לפקודת מס הכנסה, בנוסחו הישן, קבע כי חישוב נפרד של המס יתאפשר רק כאשר הכנסת בן הזוג האחד אינה תלויה במקור ההכנסה של בן הזוג השני. בפסק דין בע"א 8114/09 מלכיאלי נ' פקיד שומה אשקלון משנת 2012, פירש בית המשפט העליון את הנוסח הקודם של סעיף 66(ד) לפקודה: נקבע כי כאשר מתקיימת תלות כלשהי בין מקורות ההכנסה של בני זוג, יש לבצע חישוב מס משותף. פסק הדין התייחס למקרה שבו בני זוג החזיקו יחד חברה משפחתית, ובית המשפט ראה בשליטה המשותפת שלהם במקור ההכנסה אינדיקציה משמעותית לתלות כלכלית הדדית. בית המשפט העליון, מפי המשנה לנשיאה (כתוארו אז) השופט א' ריבלין, קבע כי בהתאם לנוסח הקודם של סעיף 66(ד) לפקודת מס הכנסה, תלות בין מקורות ההכנסה – כמו במקרה שבו בני הזוג שולטים יחד בחברה – אינה מאפשרת הכרה בחישוב מס נפרד. פרשנות זו התבססה על לשון החוק דאז, שהגבילה את האפשרות לחישוב מס נפרד במקרים שבהם קיימת זיקה בין מקורות ההכנסה של בני הזוג, גם כאשר התלות אינה נובעת משיקולי מס.

בית המשפט העליון העיר שההסדר בנוסח הקודם של סעיף 66 עשוי להוביל לתוצאות שאינן הולמות במקרים מסוימים, וקרא למחוקק לבחנו מחדש (דנ"א 2103-12, בהחלטה לדחות עתירה לדיון נוסף על פסק הדין בענין מלכיאלי). בשנת 2014 תוקן סעיף 66 לפקודה. בנוסח החדש, המחוקק קבע שלושה קריטריונים לבחינת תלות כלכלית בין בני זוג לצורכי מס: נדרשת יגיעה אישית של כל אחד מבני הזוג לייצור ההכנסה, ההכנסה של כל אחד מהם חייבת לשקף את תרומתו היחסית, וכאשר ההכנסה מופקת בבית המגורים, עליו לשמש מקור הכנסה קבוע ורוב הפעילות צריכה להתבצע בו. תיקון זה מאפשר בחינה פרטנית ומדויקת יותר של תלות כלכלית בין בני זוג, תוך התחשבות בנתוני המקרה.

בפסק דין לנדאו שנסקר לעיל, נבחן מקרה של הפרשי הון בלתי מוסברים שלימדו לכאורה על תלות כלכלית בין בני הזוג. בית המשפט, בהתבסס על הנוסח המתוקן של סעיף 66, בחן את הראיות ואת ההפרדה הרכושית שהוסדרה בהסכם ממון, ודחה את עמדת פקיד השומה. הכרעה זו משקפת גישה המאפשרת חישוב מס נפרד במקרים שבהם מתקיימת הפרדה ברורה בין הכנסות בני הזוג, ללא תלות כלכלית.

ע"א 8114/09 משה מלכיאלי נ' פקיד שומה אשקלון (מיום 1.2.2012)
ע"מ (ירושלים) 69283-11-19 חנה לנדאו נ' פקיד שומה ירושלים (מיום 29.7.2024)