המאמר מציג מגמות בשימוש במזומן בישראל ובעולם: מחד גיסא, ניכרת ירידה בשימוש במזומן בשל התחזקות אמצעי תשלום דיגיטליים. מאידך גיסא, מזומן מוסיף להיות אמצעי חשוב לאוכלוסיות מוחלשות וכן בזמני משבר, בהם הוא משמש אמצעי ביטחון כלכלי נגיש. אולם, המזומן משמש כנדבך מרכזי בפעילות עבריינית. מכאן נובעת מורכבות היחס למזומן: הוא אינו רק אמצעי לפעילות פלילית, אלא גם צורך חברתי.

המאמר בוחן את השאלה המרכזית: האם יש להגביל את השימוש במזומן, ואם כן, באיזה אופן. המזומן מוצג ככלי המקל על העלמות מס, פשיעה, הלבנת הון ומימון טרור, בשל האנונימיות הטבועה בו והיעדר תיעוד לשימוש בו. יחד עם זאת, קיימים יתרונות בשימוש במזומן: שליטה יעילה בהוצאות, זמינות לאוכלוסיות ללא נגישות דיגיטלית, הגנה על פרטיות המשתמש, הבטחת סופיות התשלום, וכן אמצעי תשלום חשוב בעתות משבר. מכאן נובעת המסקנה והיא כי אין מקום לאסור לחלוטין על שימוש במזומן, אלא יש להגביל אותו בצורה מאוזנת. המאמר סוקר מגוון דרכים להגבלת השימוש במזומן בעולם, ובוחר להעדיף את המודל הישראלי – הגבלת הסכום המותר לתשלום במזומן – כמנגנון מתון, מאוזן ומעודף על פני איסורים גורפים אחרים כגון הגבלת החזקה או חובת דיווח. על בסיס הבחירה הזו, מוקדש ניתוח להוראותיו של החוק הישראלי.

הכותבות טוענות כי האופן שבו החוק מיישם את מנגנון הגבלת הסכום המותר לתשלום במזומן הוא בעייתי. במקום לקבוע תקרה אחידה וברורה, החוק קובע שתי חלופות לתקרה המותרת – תקרה מספרית קבועה (6,000 ש"ח או 15,000 ש"ח, בהתאם לסוג העסקה והצדדים המעורבים), או סכום השווה ל־10% ממחיר העסקה, ומחיל את הנמוך מבין שניהם. המשמעות היא שבכל עסקה שבה מתקיים תשלום במזומן, יש לחשב הן את התקרה הקבועה הרלוונטית והן 10% ממחיר העסקה, ולוודא כי סכום המזומן המשולם אינו עולה על הנמוך מבין השניים. רק אם סכום העסקה נמוך משתי החלופות, ניתן לשלם את כולו במזומן. כך למשל, בעסקה שמחירה 200,000 ש"ח, 10% מהמחיר הוא 20,000 ש"ח – אך מכיוון שהתקרה הקבועה היא 6,000 ש"ח, רק סכום זה מותר לתשלום במזומן. לעומת זאת, בעסקה שמחירה 20,000 ש"ח, תקרת ה־10% עומדת על 2,000 ש"ח, סכום הנמוך מהתקרה הקבועה של 6,000 ₪, ולכן רק 2,000 ש"ח מותרים במזומן. שילוב זה של שתי החלופות, בצירוף הבחנות נוספות בין סוגי עסקאות (עסקה מסחרית, עסקה פרטית, תשלום שכר עבודה, הלוואה, תרומה או מתנה), יוצר בלבול וחוסר בהירות הפוגעים ביכולת הציבור והעוסקים להבין את החובות החלות עליהם ואת מגבלות החוק בפועל.

המחברות מצביעות על בעיות נוספות: מונחים בסיסיים כמו "מחיר עסקה" או "עוסק" מוגדרים בצורה סבוכה ולעיתים לא אינטואיטיבית. בנוסף, ישנם חריגים מרובים הפוגעים בעקביות החוק והסדרי האכיפה והענישה נראים בלתי אפקטיביים ואף בעייתיים מבחינה מעשית. לאור זאת, סיכויי הצלחתו של החוק לצמצום השימוש במזומן יורדים ושיתוף הפעולה האפשרי של הציבור מצטמצם.

נוכח בעיות אלו, המחברות מציעות שורת שיפורים לחוק, ובראשם: פישוט מבנה החקיקה באמצעות קביעת תקרה אחידה של 6,000 ₪ לתשלום במזומן, על כלל סוגי התשלום, ללא קשר לסכום העסקה או התשלום. אמנם, ההצעה לא תפתור לחלוטין את כל הבעיות הקיימות בחוק, אך היא עשויה לצמצם את חוסר הבהירות, להגדיל את סיכויי הטמעתו בקרב הציבור ולהקל על האכיפה. כמו כן, מציעות המחברות לשקול הפחתה עתידית של תקרות המזומן.

המחברות קוראות לאמץ צעדים נוספים להפחתת הכלכלה השחורה, ובהם הנגשה של אמצעי תשלום וסליקה חלופיים, במיוחד עבור אוכלוסיות מוחלשות. הן מדגישות את הצורך בהגברת הזמינות והנגישות של אמצעים אלו, למשל באמצעות הגדלת סכומי התשלום המותרים באפליקציות תשלום שונות, ומתן אפשרות לאישור מיידי של העברה בנקאית באמצעות מנגנון פשוט וזול. המחברות סבורות כי חשוב שהשימוש באמצעים אלו יהיה בעלות זניחה, אם בכלל, כדי שלא לפגוע בשכבות החלשות, ויש להבטיח פתרונות גם למי שאינם מחזיקים בחשבון בנק. כדוגמה, הן מציינות את דנמרק, שסיפקה חשבונות בנק וכרטיסי חיוב חינם למשקי בית בעלי הכנסה נמוכה, כדי לאפשר להם להשתלב במערך התשלומים האלקטרוני. לצד צעדים אלה, הן מציעות ללמוד מהניסיון של מדינות אירופה, שהפחיתו את ממדי הכלכלה השחורה באמצעות שיפור יעילות מוסדות המדינה, הפחתת רגולציה מסורבלת, שיפור במדיניות המס והגברת השקיפות, לעיתים גם ללא הגבלות על תשלום במזומן.

לסיכום, המאמר מציע בחינה ביקורתית ומאוזנת של החוק לצמצום השימוש במזומן, חמש שנים לאחר כניסתו לתוקף. המחברות מצביעות על פערים בין מטרות החוק לבין האופן המסורבל שבו החוק מיישם את מנגנון התקרה ומדגישות את הצורך באיזון בין המאבק בהון השחור ובפשיעה הכלכלית לבין שמירה על זכויות יסוד כגון פרטיות וקניין. מוצעים תיקונים שנועדו להבטיח בהירות, מידתיות והגינות באכיפה, תוך חיזוק הלגיטימציה הציבורית של החוק והפיכתו לכלי רגולטורי יעיל ומוצדק.

המחקר פורסם בכתב העת מחקרי רגולציה, כרך י' (ספר מאיר חת) מאי–2025

https://did.li/zR5TY

המאמר סוקר את המצב בעת קום המדינה: מערכת בנקאית מבוזרת, פרוצה ומפולגת, שכללה מעל מאה מוסדות קטנים רבים מהם קואופרטיביים, פוליטיים או סקטוריאליים, שפעלו תחת מסגרת משפטית מנדטורית ישנה, וללא רגולציה אפקטיבית. מוסדות אלה לא סייעו ביישום המדיניות הלאומית, ולעיתים אף פעלו בניגוד לה, ובכך חיבלו ביכולת הממשלה להתמודד עם אתגרי הכלכלה הישראלית: גירעון בתקציב, גירעון במאזן התשלומים ולחץ אינפלציוני. לנוכח אתגרים אלה, נדרשה המדינה להתערבות מוסדית באופן יזום כדי לארגן את השוק הפיננסי כך שיתמוך בבניית הכלכלה והחברה הישראלית.

כדי להתמודד עם אתגרים אלו נקטה המדינה במהלך ממושך של עיצוב המערכת הבנקאית. ד"ר קומליק טוען כי ישראל לא אימצה מדיניות כלכלית ליברלית והשוק הפיננסי לא התהווה מאליו, אלא מדובר בתוצר של תהליך עיצוב מוסדי, הדרגתי, מתמשך ומכוון, שנשען על שיקולים פוליטיים, חברתיים וכלכליים. כאשר הצטברות הפעולות לאורך השנים חוללה שינוי מהפכני בכל מאפייני המערכת. תהליך זה כלל אפליה מכוונת נגד בנקים קטנים וקואופרטיבים כך שבסופו התגבשה מערכת ריכוזית הנשלטת על ידי שלושה בנקים גדולים: הפועלים, לאומי ודיסקונט. בנקים אלה, לטענת המחבר, הפכו בפועל לשלוחות של המדיניות הכלכלית של המדינה.

הבסיס התאורטי לתהליך זה נשען על מודל "המדינה המפתחת", לפי מודל זה, מדינה הנהנית מאוטונומיה מוסדית ומעוצמה פוליטית גבוהה יכולה להוביל תהליכי תיעוש מואצים על ידי שליטה ישירה בכלי מימון, תוך גיוס הבנקים הפרטיים לפעולה כאמצעי מדיניות. כלומר, המדינה היא זאת שיוצרת את הכלכלה הלאומית. בנוסף, המאמר נשען על מסגרת תיאורטית רחבה: תיאוריית השיזור של קרל פולאני, לפיה השוק הוא תוצר של מוסדות ולא ישות טבעית.

כדי להמחיש את ייחודיות המקרה הישראלי, מציג ד"ר קומליק הבחנה בין שלושה סוגים של מערכות פיננסיות: מבוססות שוק ההון (כמו בארה"ב) שבה השוק הפתוח ממלא את תפקיד הקצאת ההון, מבוססות אשראי (כמו בגרמניה) שבה בנקים פרטיים או קואופרטיביים הם שחקנים מרכזיים אך לא כפופים ישירות למדינה, ומבוססות בנק בהובלת המדינה, כפי שהתקיימה בישראל, שבה המדינה מפעילה בפועל את הבנקים המרכזיים כסוכניה הכלכליים. בישראל, המערכת עוצבה כך שבנקים היו מעורבים גם בקביעת מחירים, גם בהשקעות ארוכות טווח, וגם במימון פרויקטים ממשלתיים, כאשר במקרים רבים אובדן הרווחיות נתפס כמחיר סביר למען השגת מטרות לאומיות.

בנוסף, התעצבה בישראל דפוס בנקאות אוניברסלית ריכוזית. כלומר, בנקים שמעניקים גם שירותים קמעונאיים, גם אשראי תעשייתי וגם ניהול השקעות. כך נבנתה מערכת ריכוזית אך בעלת כיסוי רחב, שדרכה ניתן היה להפעיל מדיניות כלכלית מבלי להקים גופים נפרדים. הכפפתם של מוסדות פיננסיים כמו קופות גמל וקרנות נאמנות לשליטת הבנקים הגדולים, שהיו בתורם תחת השפעה ממשלתית, השלימה את התמונה של שליטה עקיפה אך מקיפה על כלל זרימת ההון במשק.

אחד מהיבטי המפתח שנידונים במאמר הוא הדרך שבה המדינה הביאה להיעלמותם של בנקים קטנים ואגודות אשראי, באמצעות אפליה רגולטורית, מניעת תמיכה מוסדית, והעדפה מבנית לבנקים גדולים ששיתפו פעולה עם מוסדות השלטון.

לסיכום, המאמר מציע לא רק תיאור היסטורי אלא גם תובנה רגולטורית נורמטיבית: בניגוד לדימוי השוקי של המערכת הפיננסית, מדינות ובמיוחד מדינת ישראל בראשית דרכה, היו הגורם המכונן, המווסת והמפעיל של המערכת עצמה. הבנת ההיסטוריה של רגולציית הבנקאות בישראל מגלה כי השוק איננו ישות נפרדת מהמדינה, אלא מעוצב, מוכוון ותלוי בה, והתלות היא הדדית.

המחקר יפורסם בכתב העת מחקרי רגולציה, כרך י' (ספר מאיר חת) מאי 2025.

במאמרו "הליכי יישוב סכסוכים חלופיים – כתנאי הכרחי בטרם פנייה לבתי המשפט – בעתות משבר ומלחמה" מציג ד"ר פישר סוגיה דחופה במערכת המשפט בישראל, והיא בעיית העומס בבתי המשפט שהשפעותיה מוחרפות בעתות משבר אזרחי ולאומי, כמו משבר הקורונה או מלחמת חרבות ברזל. במאמר מובאת הצעת חוק בניסוחו של הכותב, שמטרתה לפתור את בעיית העומס. לפי ההצעה, יש לנסות פתרונות חלופים ליישוב סכסוכים בין הצדדים, שלא דרך פניה לבתי המשפט, כגון בפניה לבוררות או גישור, תוך שימת דגש על היעילות, הגמישות והיתרונות בחסכון במשאבים.

ההצעה מחייבת צדדים מסוכסכים לפנות לדרכי יישוב סכסוכים חלופיות, וזאת לפני שהם מגישים תביעות לבית המשפט, שעה שמדובר בזמנים של משברים לאומיים. דרישה זו נועדה להפחית את העומס על מערכת המשפט, המתמודדת לעיתים קרובות עם עיכובים ושיבושים בעתות משבר עקב תקנות חירום המונעות התכנסויות לדיון, זימונים לשירות מילואים לבעלי הדין ומגבלות לוגיסטיות כמו דחיה וביטול דיונים. באמצעות הכנסת הליך ראשוני ליישוב סכסוכים, ההצעה מבקשת לייעל את ההליכים המשפטיים, ולהבטיח שבתי המשפט יוכלו להתמקד במקרים הדורשים התערבות שיפוטית מיידית.

ההצעה כוללת מספר מרכיבים: ראשית, החובה לנסות הליכי יישוב סכסוכים חלופיים, כתנאי לפנייה לערכאות משפטיות. בעלי דין חייבים להגיש תצהיר, המפרט ניסיונות אמיתיים מצידם לפתור מחלוקות באמצעות החלופות. על התצהיר להיות חתום על ידי המגשר או המומחה שניסה ליישב את הסכסוך. שנית, ההצעה אינה חלה על תחומים כמו: דיני משפחה, דיני עבודה ועתירות לבג"ץ. בנוסף, ההצעה כוללת מנגנון בקרה ומדידה, לפי דו"חות שנתיים שיעריכו את יעילות החוק בהפחתת העומס. ההצעה הופכת את סדר הדברים הקיים, כמעין "משפך הפוך" שעה שכיום מרבית הליכי יישוב הסכסוכים מתרחשים עקב הנחייה או המלצת בית המשפט בהליך שכבר מתנהל. באמצעות החלופות ניתן יהיה למנוע מראש עומס על בתי המשפט ולקדם טיפול בסכסוך בזמן סביר, בניגוד להליכים בבתי המשפט העשויים להימשך שנים וכתוצאה מכך לפגוע בצדדים, במשק או בסקטור מסוים.

הצעת הכותב מכירה במתח הפוטנציאלי שבין החובה לנקוט בהליכי יישוב סכסוכים חלופים לבין החופש של המתדיינים לגשת לבתי משפט, וממסגרת זאת כחלופה הכרחית בזמן חירום. עם זאת, שילוב של חובת הפניה להליכים חלופיים במהלך משברים עשוי לזרז אימוץ רחב של מנגנונים אלה גם בזמנים רגילים ובנוסף לטפח מערכת משפטית מודרנית ויעילה.

המאמר מציב את הצעת החוק לא רק כפתרון ספציפי וזמני למשבר, אלא גם כמתווה לשיפור ולרפורמה משפטית מתמשכת. אימוץ החלופות עשוי להוביל להפחתת העומס בבתי המשפט גם בעת משבר וגם בעת שגרה. הדבר יבטיח טיפול מיטבי בעשרות אלפי התיקים להם בית המשפט אינו מספק מענה הולם. בנוסף, על ידי מינוף הליכי יישוב סכסוכים חלופיים, מערכת המשפט של ישראל תוכל להסתגל למצבי חירום לאומיים ולאתגרים השוטפים של המערכת המשפטית בכללותה, תוך סלילת הדרך לשיפורים ארוכי טווח בגישה למשפט.

המאמר צפוי להתפרסם בכתב העת מחקרי רגולציה במסגרת פרויקט מחקרי: רגולציה לעת משבר.