שטח הזיכיון מתפרש על כ-652 קמ"ר (3% משטח מדינת ישראל) ומחולק לשלושה סוגי שטחים: קרקעות חכורות (לרבות קרקעות מסוג מפעל, רגילות ומתקני מים), קרקעות שמורות (בהן המדינה לא יכולה להעניק חזקה לגורם אחר ללא אישור מי"ה), ושטח ים המלח עצמו. השרים הממונים על ביצוע חוק הזיכיון הם שר האוצר ושר הכלכלה והתעשייה. פעילות מי"ה בתחום הזיכיון כוללת הפעלת שלושה מפעלים עיקריים (אשלג, ברום ומגנזיום), והיא מהווה שחקן עולמי משמעותי בתחומים אלה. מעבר לתרומתה הכלכלית דרך תמלוגים (כ-580 מיליון ש"ח בשנת 2023), מיסוי רווחי יתר ומיסים כלליים, הפעילות מספקת תעסוקה ליותר מ-1,800 עובדים באזור הנגב ותורמת לפיתוח התיירות באגן הדרומי של ים המלח. לפעילות התעשייתית השלכות סביבתיות שליליות ניכרות, ובהן: צריכת מים גדולה (כ-22% מסך המים המסופקים לתעשייה בישראל), פגיעה ביכולת הניקוז של נחלים, נזקים סביבתיים מכרייה וחציבה, קטיעת רצף של שטחים פתוחים, פגיעה נופית, המלחת בתי גידול ומי תהום, ופגיעה במערכות אקולוגיות.

הליקויים המרכזיים שהעלתה הביקורת

אסדרה חלקית של תנאים סביבתיים ברישיונות עסק

הדוח מצביע על כך שהמשרד להגנת הסביבה לא עדכן את התנאים הסביבתיים ברישיון העסק של מפעל הברום במשך כ-25 שנה ושל מפעל האשלג במשך כ-15 שנה. התנאים הסביבתיים שכן נקבעו היו חסרים ומצומצמים בהשוואה לתנאים שנקבעו למפעלים דומים אחרים. משנת 1995 ועד למועד סיום הביקורת (יוני 2024), לא הפעיל המשרד להגנת הסביבה את סמכותו לקביעת תנאים סביבתיים ייעודיים ברישיון העסק לפעילויות שביצעה מי"ה מחוץ לשטח המפעלים. כתוצאה מכך, כל הפעילויות התעשייתיות מחוץ לשטח המפעלים התבצעו ללא תנאים סביבתיים ייעודיים ברישיון העסק. היעדר התנאים הסביבתיים הביא לנזקים סביבתיים כגון זליגת אשלג ממסוע צפע לשמורת הטבע מדבר יהודה, דליפות חומרים מזהמים מקווי הולכה, ונזק אקולוגי חמור למניפת הסחף של נחל צאלים. היעדר התנאים גם פגע ביכולת האכיפה לפי חוק רישוי עסקים.

אסדרת פעילות הכרייה והחציבה של מי"ה

מאז העברת האחריות לתחום הכרייה והחציבה למשרד האנרגיה בשנת 1996, לא מילא המשרד את אחריותו בנוגע לאסדרת פעילות הכרייה רחבת ההיקף של מי"ה. עד שנת 2009, לא פיקח המשרד על פעולות החציבה ולא אסף מידע לגבי הכמויות והסוג של חומרי החציבה. גם לאחר מכן הפיקוח היה חלקי, ומשנת 2011 המשרד לא קיבל מידע על כמויות החומרים הנכרים. משרד האנרגיה לא דרש ממי"ה רישיון חציבה, כפי שהוא דורש מגורמים אחרים העוסקים בכרייה. כמו כן, משרד האנרגיה ורשות מקרקעי ישראל (רמ"י) לא גבו תשלום ממי"ה בגין פעילות הכרייה, בניגוד למקובל באתרי כרייה אחרים. לפי אומדן, מדובר בכ-120 מיליון ש"ח שלא נגבו בעשור האחרון. בנוסף, אתרי כרייה נטושים לא שוקמו, בניגוד לנדרש.

האסדרה והפיקוח של רמ"י על השימושים בשטח הזיכיון

רמ"י לא פיקחה כראוי על השימושים בשטח הזיכיון ולא פעלה לגביית תשלומים בגינם. שטח הקרקעות השמורות (כ-240,000 דונם) לא היה נתון לפיקוח, ולא בוצע שינוי מעמד לקרקעות חכורות למרות שהוקמו בהן מתקנים. למרות שכ-250 קמ"ר משטח ים המלח התייבשו מאז חוקק חוק הזיכיון, רמ"י לא בחנה את מעמד הקרקע שנוצרה. רמ"י ידעה שחלק מהחשמל המיוצר בתחנת הכוח החדשה במפעל האשלג אינו משמש לצרכים עצמיים של מי"ה, בניגוד להצהרה שניתנה, אך לא פעלה להסדרת השימוש או לגביית תשלום. התשלום בגין הקרקעות נקבע לפי ערכים היסטוריים משנת 1975, ללא עדכון משמעותי.

הטיפול במפגעי פסולת בתחום הזיכיון

מי"ה מייצרת כמויות גדולות של פסולת תעשייתית, אך המשרד להגנת הסביבה לא קבע דרישות לטיפול בפסולת זו בתנאי רישיון העסק במשך עשרות שנים. בשנת 2023 החל המשרד לדרוש תוכנית אסדרה לפסולת הבוצה המלחית, אך ללא מעקב מספק אחר יישומה. המשרד להגנת הסביבה גם לא חייב את מי"ה בהיטל הטמנה בגין הפסולת, על אף שהחוק נכנס לתוקף כבר ב-2007. לפי אומדן, היטל ההטמנה לשנת 2023 יכול היה להגיע ל-90-135 מיליון ש"ח.

ממשקי עבודה והעברת מידע בין רגולטורים

דוח המבקר מצביע על פערי מידע ותיאום בין הגופים הרגולטוריים השונים. למשל, המועצה האזורית תמר מיפתה את שטח הזיכיון וריכזה מידע חשוב, אך מידע זה לא הועבר באופן מסודר לרמ"י ולמשרד להגנת הסביבה, וכתוצאה מכך לא הופעלו סמכויות רגולטוריות בהתאם.

המלצות הדוח וסיכום

הדוח כולל המלצות שונות לתיקון הליקויים: על המשרד להגנת הסביבה לפעול בהקדם לאסדרת תנאים סביבתיים ייעודיים ברשיון העסק של מי"ה לגבי כלל הפעילויות שהיא מבצעת בתחום הזיכיון, אלו אשר נמצאות בשטח המפעלים ואלו אשר נמצאות מחוץ לשטח המפעלים. על משרד האנרגייה להקפיד לבצע פיקוח על פעולות הכרייה המתקיימות בתחום הזיכיון, לדרוש קבלת דיווחים על כמויות חומרי הכרייה המופקים, ולקיים סיורי פיקוח בשטח. כמו כן, על המשרד לבחון את הצורך במתן רישיון חציבה לאתרי הכרייה בתחום הזיכיון. על משרד האנרגייה ורמ"י לפעול לבחינת סוגיית גביית התשלום ממי"ה בגין פעולות הכרייה שהיא ביצעה בעבר ומבצעת כיום בתחום הזיכיון. על הגורמים האחראים לפעול כדי להבטיח כי אתרי הכרייה הנטושים שבהם מי"ה השתמשה במשך השנים ישוקמו. בנוסף, על רמ"י לפקח על השימושים בקרקעות השמורות ולפעול להסדרת ההחכרה של קרקעות שבהן מי"ה מבצעת שימוש בפועל. על המשרד להגנת הסביבה לקבוע דרישות לגבי האופן שבו מי"ה צריכה לטפל בפסולת התעשייתית שהיא מייצרת, ולבחון את האפשרות לחייב בהיטל הטמנה על פסולת זו. כמו גם מומלץ להקים גוף ממשלתי מתכלל שירכז את כלל המידע והפעילות הרגולטורית בתחום הזיכיון.

דוח מבקר המדינה מציג ממצאים לגבי הניהול והפיקוח על זיכיון ים המלח בהיבטי סביבה ומקרקעין. הדוח מצביע על ליקויים משמעותיים באסדרה ובפיקוח מצד הגורמים המאסדרים, ובראשם המשרד להגנת הסביבה, משרד האנרגיה, רמ"י ומשרד האוצר. הדוח מדגיש כי לקראת תום תקופת הזיכיון הנוכחי ב-2030, ראוי ללמוד מהממצאים שעלו בדוח לשם גיבוש הסדר זיכיון עתידי.

ראוי להזכיר כי ליקויים באסדרה של ים המלח נדונו גם בדוח מבקר המדינה משנת 2009. דוח זה התמקד בירידת מפלס ים המלח ובתופעת הבולענים, והצביע על כך ש"טיפולם של משרדי הממשלה ושל הגופים הציבוריים בירידת מפלס ים המלח ובתופעת הבולענים מאופיין בחוסר מעש שנמשך שנים רבות". הדוח קבע כי הסיבות לירידת מפלס ים המלח הן "הטיית מקורות הירדן על ידי מדינת ישראל ועל ידי שכנותיה, הטיית ואדיות שהתנקזו בעבר לים המלח ושימוש במימיו לצורכי תעשיית הכימיקלים". בין היתר צוין כי הממשלה לא קבעה מדיניות בדבר המשך הפיתוח באזור ים המלח, וכי צוות מקצועי שמינתה הממשלה ב-2003 לא בחן את כל האפשרויות להתמודדות עם ירידת המפלס. הדוח הצביע על טיפול חלקי של מע"ץ בהיווצרות בולענים בכביש 90, היעדר תכנית מתאר ארצית לאזור ים המלח, וחוסר קשר ותיאום בין הגופים הממשלתיים השונים העוסקים בנושא. הדוח קבע כי "עד מועד סיום הביקורת, כשנה וחצי לאחר החלטת הממשלה, הפעולות שנקט משרד התיירות לטיפול בסוגיית ירידת המפלס ובסוגיית הבולענים מעטות ובלתי-מספקות". הדוח הזהיר כי "אי-מציאת פתרון ממשי בתחומים אלו עלולה לגרום לסיכון לחיי אדם, לפגיעה באוצר טבע חשוב וייחודי ולהמשך הפגיעה החמורה בפיתוח ההתיישבות והתיירות המתוכננים באזור ים המלח".

שני הדוחות הנ"ל מצביעים על היעדר גוף מתאם ומתכלל ברמה הלאומית לאסדרת הטיפול בים המלח.

מבקר המדינה, ניהול זיכיון ים המלח והפיקוח עליו – היבטים בתחומי הסביבה והמקרקעין, דוח מיוחד (מרץ 2025).

מבקר המדינה, ירידת מפלס ים המלח ותופעת הבולענים, דוח שנתי 59ב (מאי 2009).

"חובות כפויים" הוא מונח המתאר התחייבויות כלכליות שנוצרות מבלי שהאישה הייתה מעורבת ביצירתם או שותפה אמיתית להחלטות הכלכליות של משק הבית, ואשר ממשיכים לרדוף את האישה גם לאחר סיום מערכת היחסים. מצב זה פוגע ביכולתן להשתקם ולבנות עצמאות כלכלית. לעיתים, עצם קיומו של חוב מונע מהאישה לשכור דירה, לפתוח חשבון בנק או להחזיק כרטיס אשראי תקף, ובכך משמר את התלות ומנציח את החשיפה למעגל האלימות. הליכי הגבייה, אשר מוצגים לעיתים כשוויוניים, פועלים באופן אחיד מבלי להתחשב בהקשר המגדרי שבו נוצר החוב, ובכך עלולים להעמיק את הפגיעה. כך, מערכת האכיפה אינה מבחינה בין חובות שנוצרו ביוזמת האישה לבין חובות שנכפו עליה, ואינה מציעה כל מנגנון מותאם או הבחנה טיפולית לנפגעות אלימות כלכלית.

באמצעות ראיונות עם נשים וניסיון יישומי מתוך עבודת שטח, המחברות מצביעות על שורה של חסמים מבניים שמעכבים את ההכרה וההתמודדות עם אלימות כלכלית בקרב נשים ערביות־פלסטיניות. בין היתר, המאמר מתאר היעדר הכרה משפטית רשמית באלימות כלכלית כחלק מאלימות במשפחה, מחסור בתרגום ובנגישות לשירותים כלכליים ומשפטיים בשפה הערבית, אי־הבנה מצד גורמי רווחה וגורמי סיוע באשר למשמעויות החוב, ותלות במסגרת משפחתית או קהילתית אשר לעיתים מגבילה את אפשרויות הפנייה לסיוע ואף מפעילה שיפוטיות כלפי הנפגעות.

המאמר מדגיש את ההצטלבות בין מגדר, לאום ומעמד כלכלי. נשים ערביות־פלסטיניות הנמצאות בחובות כפויים חוות ריבוי הדרות. הן מנועות מגישה למידע חיוני, מתמודדות עם פערים דיגיטליים ותחבורתיים, ולעיתים אף נמנעות מפנייה לרשויות בשל חוסר אמון במוסדות המדינה או עקב תלות בקהילה הסובבת. כך נוצרת פגיעה כפולה – הן מצד הגבר הפוגע והן מצד המדינה, אשר ממשיכה לגבות את החוב תוך התעלמות מהנסיבות שהובילו להיווצרותו. לצד תיאור הפגיעה האישית, המאמר מפנה אצבע מאשימה כלפי המדינה עצמה. גופי גבייה רשמיים, כגון בנקים, רשויות ממשלתיות או חברות שירותים, פועלים לפי מדיניות אחידה שאינה בודקת את מקור החוב או את תנאיו. כתוצאה מכך, המדינה עצמה עלולה להפוך לגורם שמנציח את הפערים, כשהיא מפעילה לחץ כלכלי על נשים מבלי להבחין בין אחריות אותנטית לבין כפייה שנובעת מאלימות.

המאמר מציע שורת המלצות מעשיות. בראשן, קריאה להכרה מוסדית באלימות כלכלית כתופעה נפרדת, בעלת השלכות משפטיות על אופן יישום הליכי גבייה. לצידן, המחברות מציעות הכשרות ייעודיות לגורמי המקצוע קרי, עובדים סוציאליים; משפטנים; אנשי רווחה זאת במטרה לאפשר זיהוי, ליווי וטיפול רגיש מותאם תרבות. בנוסף, נדרשת הנגשה של מידע ושירותים בשפה הערבית, פיתוח מענים שיקומיים ברמה כלכלית, קהילתית וחינוכית, ועידוד של אוריינות פיננסית החל מגיל צעיר, כחלק מבניית חוסן כלכלי אישי.

מאמר זה אינו מסתפק באבחנה ביקורתית של כשלים מוסדיים, אלא מציע תשתית רעיונית ומעשית לשינוי. זהו ניסיון לגבש מדיניות אשר תחייב את המדינה ליטול אחריות כלפי נשים במצבי אלימות כלכלית, וליצור כלים שיאפשרו להן להשתחרר ממעגל החוב, לא כעונש, אלא מתוך הבנה, תיקון ומחויבות לצדק מגדרי.

המאמר צפוי להתפרסם בכתב העת מחקרי רגולציה, כרך יא' וכן באתר נבו.

המבקשים, מתן רוזנצויג נחום ופלוני, הגישו בקשה לאישור תובענה ייצוגית נגד חברת OpenAI, המאוגדת בקליפורניה, בה נטען כי החברה מאפשרת לקטינים גישה בלתי מוגבלת לשירותיה, בניגוד לתנאי השימוש שלה, הקובעים כי השירות מיועד לבני 13 ומעלה, וכי משתמשים מתחת לגיל 18 נדרשים לאישור הורה או אפוטרופוס חוקי כדי להשתמש בשירותיה. עוד נטען כי החברה אוספת ומעבירה מידע אישי ורגיש של משתמשים לצדדים שלישיים ללא הסכמה מפורשת וללא שקיפות באשר למהות המידע ודרכי השימוש בו. התנהלות זו, לטענת המבקשים, מקימה הפרת חוזה, הפרת חובות אמון, הטעיה, עשיית עושר ולא במשפט, יצירת מאגר מידע שלא כדין, התרשלות ופגיעה בפרטיות.

בבקשה לכפירה בסמכות העלתה המשיבה שתי טענות עיקריות: האחת, כי המבקשת לא הראתה שיש לה עילת תביעה טובה; והשנייה, כי בית המשפט הישראלי נעדר סמכות לדון בתובענה מאחר שעילת התביעה מבוססת על הדין הישראלי, בעוד שהדין שצריך לחול הוא הדין הקליפורני, וזאת בהתאם לתניית ברירת הדין הקבועה בתנאי השימוש. המבקשים השיבו שתניית ברירת הדין אינה אלא תנאי מקפח בחוזה אחיד שדינו בטלות. OpenAI מצידה הפנתה להלכת בן חמו, בה נפסק שתניית ברירת הדין של חברת פייסבוק, המחילה את דין קליפורניה, היא תניה תקפה (רע״א 5860/16Facebook, Inc. נ׳ בן חמו, מיום 31.5.2018). המבקשים הצביעו על פסק הדין שניתן בעניין אגודה, שהדגיש את פערי הכוחות בין צרכנים לבין תאגידים גלובליים, הכיר בכך שתניית ברירת דין שנכפתה על צרכן בחוזה אחיד היא מקפחת מעצם טיבה וקבע כי הדין שצריך לחול במקרים כאלה הוא הדין הישראלי (רע״א 6992/22 Agoda company Pte. Ltd. נ׳ שי צביה, מיום 28.6.2022).

בית המשפט הציג את התנאים הנדרשים לקניית סמכות שיפוט מחוץ לתחום המדינה: ראשית, קיומה של עילת תביעה טובה, במסגרתה די להראות כי מתעוררת "שאלה רצינית" שיש לדון בה; שנית, קיומה של עילת המצאה לפי תקנות סדר הדין האזרחי; ושלישית, היות ישראל פורום נאות לדון בהליך. בית המשפט קבע כי בשלב הנוכחי של ההליך, המבקשים עמדו בנטל ההוכחה הנדרש ביחס לכל שלושת התנאים.

באשר לתנאי הראשון, המבקשים הראו קיומה של ״עילת תביעה טובה״ שכן מתעוררת ״שאלה רצינית״ שיש לדון בה ואין מדובר בתביעת סרק. בית המשפט הדגיש כי מדובר בנטל קל, נמוך מהנטל החל ביחס לשני התנאים האחרים. לגבי התנאי השני, נקבע כי מתקיימת לכל הפחות עילת ההמצאה הקבועה בתקנה 166(4)(א) לתקנות, שכן עילת התביעה מבוססת על חוזה המבוטא בתנאי השימוש של המשיבה, שנעשה ולו במקצתו בישראל, שכן חברי הקבוצה אישרו את תנאי השימוש בישראל. בבחינת התנאי השלישי – שאלת הפורום הנאות לדיון בהליך, בית המשפט יישם את מבחן מירב הזיקות ומבחן הציפיות הסבירות של הצדדים. במסגרת מבחן מירב הזיקות, נבחנו הזיקות הקושרות את העניין לפורום הישראלי לעומת הזיקות הקושרות אותו לפורום האמריקאי. בית המשפט התייחס לכך שהמבקשים וחברי הקבוצה מצויים בישראל בעוד המשיבה ממוקמת בארה״ב, וכן לקושי בזיהוי מקום התרחשות האירועים בשל העובדה שמדובר בשירות מקוון. בהתייחס למבחן הציפיות הסבירות של הצדדים, נקבע כי תאגיד גלובלי המשווק שירותים ברחבי העולם, אף אם אינו מכוון את פעילותו רק לישראל, אמור לצפות את האפשרות כי ייתבע במדינה בה שירותיו נצרכים ובגינם נגבה תשלום. לאחר שקילת מכלול השיקולים, מצא בית המשפט כי הכף נוטה לטובת הקביעה שבית המשפט הישראלי הוא פורום נאות לדון בהליך, זאת בהתחשב בקיומן של זיקות ממשיות הקושרות את ההליך לישראל.

בית המשפט הוסיף ובחן את שאלת הדין החל, וזאת לאור תניית ברירת הדין שנקבעה בתנאי השימוש של המשיבה. לשם כך, נדרש לקבוע תחילה אם חברת OpenAI מהווה "תאגיד גלובלי הפועל בישראל" בהתאם למבחן שהציע כב׳ השופט ע' גרוסקופף בעניין אגודה. מבחן זה מורכב משני מרכיבים: מרכיב אובייקטיבי, הבוחן את היקף הפעילות של החברה בישראל; ומרכיב סובייקטיבי, הבוחן את מאמצי החברה בחדירה לשוק המקומי. בית המשפט מצא כי קיימות אינדיקציות לכאן ולכאן: מחד גיסא, למשיבה היו כמאה אלף משתמשים יומיים מובחנים בישראל, והיקף הפעילות שלה בישראל היה משמעותי; מאידך גיסא, המשיבה לא הפעילה אמצעים שיווקיים ישירים בארץ, לא היו לה משרדים או עובדים בישראל, ולא אתר או אפליקציה ייעודיים בעברית. לצד אלו, הודגש כי השירות ניתן בשפה העברית וכלל אפשרות לתשלום בשקלים. בית המשפט דחה את טענת החברה כי השימוש בשפה העברית נובע מ"לימוד עצמי" של מערכת הבינה המלאכותית, וקבע כי "גם אם מדובר ב-AI, וגם אם מדובר בלימוד עצמי, עדיין אין מדובר בישות משפטית נפרדת, שכן המשיבה היא זו שמפתחת, מעדכנת ומאמנת את הצ'טבוט שלה״. בכך, בית המשפט הציב גבול ברור לניסיון להפריד בין מפתחי הטכנולוגיה לבין פעולותיה של הטכנולוגיה עצמה.

הרשמת התייחסה גם לעילות התביעה הנטענות, שחלקן בהפרת חוקים קוגנטיים שאין להתנות עליהם, ובהם חוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות והפרות של הזכות לפרטיות לפי חוק הגנת הפרטיות. בהקשר זה נקבע כי כאשר מדובר בהפרות של חקיקה קוגנטית, אין תחולה לתניית ברירת דין המבקשת להחיל דין זר. עם זאת, לאור התקדימיות והמורכבות של שאלת הדין החל, ולנוכח קיומן של שאלות ממשיות הנוגעות לפסילת תניית ברירת הדין, בית המשפט קבע כי אין מקום להכריע בשאלת הדין החל בשלב זה של ההליך, והותיר את ההכרעה בכך לשלב מאוחר יותר.

ההחלטה בעניין רוזנצויג מעוררת שאלה עקרונית בנוגע לתניות ברירת דין בחוזים אחידים של תאגידים גלובליים. בהקשר זה ניכרת התפתחות בפסיקה. בעניין בן חמו, המבקש טען כי פייסבוק אספה נתונים מפרופילים ללא הסכמה תוך הפרת פרטיות המשתמשים והפרת חובות החלות עליה בקשר לניהול מאגרי מידע. בית המשפט העליון קבע כי תניית ברירת הדין של חברת פייסבוק המפנה לדין קליפורניה היא תקפה ואינה מקפחת, בהתבסס על הצורך לאפשר לפלטפורמה גלובלית לפעול תחת מערכת דינים אחידה, ולאור חוות דעת שהראתה כי דין קליפורניה מעניק הגנה נאותה לתובעים הייצוגיים. לעומת זאת, בעניין אגודה, טען המבקש כי החברה, המפעילה אתר להזמנת שירותי אירוח, לא הציגה מחיר כולל מע״מ למשתמשים ישראלים תוך הפרת חוק הגנת הצרכן. כב׳ השופט גרוסקופף, בדעת רוב, צמצם את הלכת בן חמו וקבע כי ביחסים בין תאגידים גלובליים ללקוחות קטנים, תניית ברירת דין בחוזה אחיד היא ״מקפחת בהגדרה״. פסק דין אגודה מהווה נקודת מפנה בהרחבת ההגנה על זכויות הצרכן הישראלי בסכסוך מול תאגידים גלובליים.

ההחלטה בעניין רוזנצויג משקפת את האתגרים המשפטיים בעידן התאגידים הטכנולוגיים הגלובליים. חשיבותה ניכרת בשלושה היבטים מרכזיים: ראשית, בקביעה כי בהפרות של חקיקה קוגנטית אין בדרך כלל תחולה לתניית ברירת דין המבקשת להחיל דין זר; שנית, בהצבת גבול לניסיון להפריד בין פעולות מערכת הבינה המלאכותית לבין אחריות התאגיד; ושלישית, בחיזוק האפשרות לתבוע תאגידים גלובליים בפורום הישראלי, גם בהעדר נוכחות פיזית. ההחלטה מייצגת גישה המרחיבה את ההגנה על צרכנים ישראלים.

להחלטה ראו: ת"צ 1528-04-23 רוזנצויג נחום ואח' נ' .Open AI, L.L.C (מיום 12.3.2025).

מאז פרוץ המלחמה הוגבלה ואף נמנעה היכולת של עובדים שונים להמשיך בעבודתם במתכונת הרגילה. כך ארע לגבי עובדים שנקראו לשירות מילואים, עובדים שנאלצו לטפל בבני משפחה, מפונים, חטופים ובני משפחותיהם, עובדים ששיתפו השקפה פוליטית מגוונת, ועובדים זרים לרבות מהרשות הפלסטינית. בתקופת המלחמה עלה הצורך בהרחבת הרגולציה באמצעות הסדרים חדשים שיספקו מענה ראוי לצרכים של קבוצות העובדים השונות. בהתאם לכך, המאמר עוסק בשאלות, מהי מידת ההגנה שסופקה לקבוצות שונות של עובדים שעבודתם נפגעה בעקבות המלחמה וכיצד ראוי לעצב הסדרים משפטיים כך שיספקו הגנה למשברים עתידיים. המאמר מציג ארבע דילמות מרכזיות בעיצוב רגולציה של יחסי עבודה – תחולה אוניברסאלית או סלקטיבית; השאלה על מי תוטל האחריות (המדינה, המעסיק, ארגוני עובדים או הפרט); צורת הרגולציה (חקיקה או הסכם קיבוצי); ותחולת הרגולציה בזמן (הסדר קבוע או זמני) – ומנתח לאורן את ההסדרים השונים ששימשו להסדרת יחסי העבודה של עובדים שעבודתם נפגעה בשנה הראשונה של מלחמת חרבות ברזל.

עובדים שנקראו לשירות מילואים: עובדים שנקראו למילואים, במיוחד לתקופות ארוכות, לא תמיד יכלו לשוב לעבודה כרגיל או שזכויותיהם נפגעו. ההגנה על עובדים במילואים ניתנת באמצעות אלה: חוק חיילים משוחררים (החזרה לעבודה), התש"ט–1949, אוסר על פיטורי עובד שנקרא למילואים ללא היתר וועדת התעסוקה, ולפגיעה בתנאי עבודתו לתקופה של 30 ימים מהיום ששב לעבודתו. סעיף 2 לחוק שוויון הזדמנויות בעבודה, התשמ"ח-1988 אוסר על אפליה בעבודה מחמת שירות מילואים של עובד או של בן זוגו, והסכמים קיבוציים שהרחיבו הוראות אלה. במהלך המלחמה נצפו בעיות בהיקף ההגנה: לקח זמן עד שתקופת האיסור על פיטורין הורחבה ל-60 ימים, וגם אז זה נעשה באופן זמני; המעסיקים חויבו להפריש לקרנות פנסיה הפרשות עבור עובדים במילואים כאשר לקח זמן עד שהמדינה התקינה הסדר בדבר סבסוד של ההפרשות, וגם הסדר זה נקבע כהסדר זמני. עם הזמן, הנטל על המעסיקים הלך והחמיר. הכותבת מציעה להרחיב את תקופת ההגנה על משרתי מילואים ל-60 ימים במקום 30 ימים באופן קבוע. נוסף על כך, מוצע להקים מנגנונים ברורים ויעילים יותר להגנה על משרתי מילואים, כך שהנטל הכלכלי ייפול בעיקרו על המדינה ולא על המעסיקים,  זאת, באמצעות עיגון זכויות רווחה.

עובדים המטפלים בבני משפחתם: עובדים שנאלצו להיעדר מעבודתם כדי לטפל בילדיהם עקב סגירת מוסדות חינוך או בשל הצורך לטפל בבני משפחה נתקלו בקשיים בשמירה על זכויותיהם. ההגנה על עובדים אלו הוסדרה במידה מסוימת על ידי חוקים קיימים: סעיף 2 לחוק שוויון הזדמנויות בעבודה אוסר על אפליית הורים המטפלים בילדיהם, והוא הורחב במלחמה גם לבנות זוג של משרתי מילואים. סעיף 2(ב)(1) לחוק הגנה על עובדים בשעת חירום, התשס"ו–2006, מגן מפיטורין על הורים לילדים עד גיל 14 הנעדרים מעבודתם בשל סגירת מוסדות החינוך. בתקופת המלחמה הוראה זו הורחבה למקרים של סגירה בהחלטת הרשויות המקומיות או המוסדות החינוכיים. כמו כן, ההוראה בסעיף 7(ג)(6) לחוק עבודת נשים, התשי"ד–1954, שמאפשרת לעובדות במשרה מלאה לעבוד שעה פחות כאשר בן זוג המשרת במילואים, הורחבה בצו הרחבה גם לבנות זוג המועסקות במספר מקומות עבודה. בהתאם לצווי הרחבה ותקנות שהותקנו במהלך המלחמה הורים מאזורים מוגדרים שלא יכולים להגיע לעבודתם מאחר שמוסדות החינוך היו סגורים – זכאים לפיצוי מהמדינה.

לטענת הכותבת, ההסדרים הקיימים לא סיפקו מענה מלא לעובדים המטפלים בבני משפחה, במיוחד לא בתקופת מלחמה. הכותבת ממליצה לעגן באופן קבוע את הזכאות של בנות זוג של חיילי מילואים שעובדות במספר מקומות לשעות עבודה מופחתות. מוצע גם שיקבע הסדר שייתן מענה מראש לתשלום שכר לעובדים שלא יכלו להגיע לעבודתם מאחר שמוסדות החינוך של ילדיהם היו סגורים. ככלל מוצע להבטיח מעורבות גוברת של המדינה באמצעות עיגון זכויות רווחה כדי להקל את הנטל הכלכלי על המעסיקים.

חטופים ומשפחותיהם ומפונים: עובדים אלו לא יכלו להמשיך לעבוד כרגיל והיו חשופים לפיטורין או לקשיים כלכליים. ההגנה עליהם הוסדרה לראשונה בחוק הגנה על עובדים בשעת חירום (הוראת שעה–חרבות ברזל), התשפ"ד–2023, שקובע הוראת שעה האוסרת על מעסיק לפטר עובדים אלה בשל היעדרותם או אי ביצוע עבודתם. סעיף 2(ב1)(1)(א) לחוק קובע הוראה שאוסרת על פיטורי עובד שפונה ממקום מגוריו שנמצא ביישוב המנוי בתוספת. חוק ביטוח לאומי קובע כי מעסיקים חייבים להפריש כספים לפנסיה עבור עובדים שהוכרזו כחטופים. הסדרים אלו נחקקו כהוראות שעה, דבר שיצר חוסר ודאות לגבי העתיד. פעמים רבות היה צורך בהארכות חוזרות של ההגנות המשפטיות, דבר שגרם לעיכובים. נוסף על כך, ההסדרים לא תמיד היו בהירים, במיוחד לגבי משך זמן ההגנה והזכויות הסוציאליות. משכך, מומלץ להחיל הסדרים קבועים.

עובדים בעלי השקפה פוליטית מגוונת: עובדים אלו נפגעו בעבודתם בתקופת המלחמה, בעיקר בשל הבעת עמדות פוליטיות. חופש הביטוי בישראל מוגן אך מוגבל, במיוחד כשמדובר בהסתה לטרור או גזענות. בתי הדין לעבודה קבעו במקרים מסוימים שיש להשיב את העובד לעבודתו ובמקרים אחרים אישרו את פיטורי העובד. בסע"ש (תל אביב-יפו) 40668-11-23 ד"ר מאיר בורכין נ' עיריית פתח תקווה (נבו – 2.4.2024) בית הדין האזורי לעבודה קבע שיש להחזיר לעבודה מורה להיסטוריה בבית ספר בפתח תקווה שפוטר בשל התבטאויות ביחס לפלסטינאים ביהודה ושומרון ובעזה, תוך הבעת ביקורת על צה"ל. בסע"ש (תל אביב-יפו) 66739-11-23 מונתסר עבאסי נ' כללית הנדסה רפואית בע"מ (נבו – 30.4.2024), בית הדין האזורי לעבודה אישר את הפיטורים של מהנדס בקופת חולים כללית לאחר שקבע שפסוקים שונים מהקוראן שפרסם בסטטוס הוואטסאפ עשויים להתפרש כתמיכה בטרור. הכותבת ממליצה להחיל הגנה על חופש הביטוי של עובדים גם במצבי מלחמה, תוך שמירה על האיזון עם חוקים נגד הסתה ואלימות.

עובדים זרים ועובדים מהרשות הפלסטינית: עבודתם נפגעה במידה ניכרת ולא עמדה לרשותם הגנה מספקת, אם בכלל, באשר לתנאי עבודתם. האיסור על כניסת עובדים פלסטינים הוביל לשיעורי אבטלה גבוהים מאוד ברשות הפלסטינית ולמחסור גדול של עובדים בישראל בענף הבניה והחקלאות.

המלחמה חשפה בעייתיות בכך שההסדרים המשפטיים הקיימים, ביחס לכל אחת מהקבוצות, הם חלקיים ולא מספקים מענה וודאי למצבי משבר. ד"ר לוריא מציעה מתווים לעיצוב רגולציית יחסי עבודה בעת מלחמה, לצורך גיבוש הגנה טובה יותר לעובדים במשברים מדינתיים ותוך חלוקת נטל הוגנת בין המדינה למעסיקים. בתוך כך המאמר פורס מספר הצעות לעיצוב דיני עבודה ורווחה שיתכנו מעלה למשברים עתידיים: הכנסה בסיסית שוטפת (Universal Basic Income) – כלל אזרחי המדינה יקבלו סכום כסף חודשי מהמדינה ללא תלות בתנאים מסוימים, והם יהיו רשאים לעשות בסכום זה כרצונם, לרבות הגנה מפני משברים עתידיים; מענק חד פעמי לאדם בוגר – המדינה תעניק לכל אזרח שמגיע לבגרות סכום כסף שיוכל לשמש אותו למטרות שונות, כגון: רכישת השכלה, הקמת עסק, חסכון מפני סיכונים עתידיים – כמו מצבי מלחמה ומצבים בלתי צפויים אחרים. המטרה היא לאפשר לאדם שהגיע לבגרות נקודת פתיחה בדמות חסכון כספי שניתן לעשות בו שימושים שונים; שוברים חברתיים – המדינה או המעסיקים יעניקו לכל פרט שוברים בעלי ערך כספי שאותם יוכלו למשוך בעת הצורך למטרות שונות. למשל, לצורך הכשרה מקצועית, גידול ילדים, תקופת אבטלה והגנה בעת משברים עתידיים. הפרטים שולטים במועד המשיכה וככה ניתן לזהם מענה של הכנסה בעת משבר כמו מלחמה. כמו כן, היא מציעה לוחות זמנים גמישים של עבודה – למשל, עובדים יוכלו לקחת הפסקות מהעבודה בתשלום, להחליט האם לעבוד יותר שעות או פחות – בכפוף להסכמת המעסיק; גמישות במקום העבודה – עבודה מהבית, בקביעות או בצורה היברידית, פתרון שיוכל לסייע לעובדים בזמני מלחמה או במשברים לא צפויים אחרים.

המאמר צפוי לראות אור בכתב העת מחקרי רגולציה מייסודו של מרכז חת לחקר התחרות והרגולציה.

העתירה הוגשה על ידי חברת משמרת חברה לנאמנות בע"מ שמונתה כנאמן למחזיקי אגרות חוב בחברת All Year Holdings Limited, בבעלותו של יואל גולדמן, יו"ר דירקטוריון החברה. בעתירה נדרש לבטל את ההסדר שהושג עם גולדמן ולהורות לפרקליטות לקבל החלטה חדשה בעניינו, בטענה שהתביעה לא שקלה שיקולים רלבנטיים.

חברת All Year Holdings Limited עסקה במסחר בנדל"ן בניו-יורק והנפיקה אגרות חוב בבורסה לניירות ערך בתל-אביב. החברה נכנסה להליכי חדלות פירעון ובמהלך שנת 2023 גובש הסדר חוב לסילוק תביעות נושים. נגד גולדמן נפתחה חקירה פלילית בשורה של עבירות דיווח ומרמה בקשר לביצוע עסקאות ללא עדכון ציבור המשקיעים. לאחר בחינת חומר הראיות הגיעה הרשות לניירות ערך למסקנה כי ישנה תשתית ראייתית מספיקה להוכחה שגולדמן ביצע עבירות דיווח לפי חוק ניירות ערך, ואולם קיים קושי ניכר להניח תשתית ראייתית להוכיח שביצע עבירות מרמה. זאת, בשים לב לקשיים הקשורים בהשגת חומרי חקירה המצויים בארצות הברית, ובחקירת נושאי משרה היושבים מחוץ לישראל, במגבלות הקשורות לסמכויות חיפוש מחוץ לישראל ובקשיים בהנחת תשתית ראייתית הנוגעת ליסוד הנפשי הנדרש.

משהוחלט שלא ניתן לבצע פעולות חקירה נוספות לבירור החשדות הנוגעים למרמה, ובהינתן המשאבים שיידרשו לצורך העמדה לדין בעבירות הדיווח, גובשה בפרקליטות המלצה להגיע עם גולדמן להסדר. ביום 15.5.2022 נחתם הסדר מותנה בין יו"ר הרשות לניירות ערך לבין גולדמן. במסגרתו פורטו המעשים המיוחסים לגולדמן ועמדת המדינה, שלפיה מעשים אלה מהווים עבירות דיווח לפי סעיף 53(א)(4) לחוק ניירות ערך. על פי ההסדר, המדינה לא תגיש כתב אישום נגד גולדמן בכפוף להתחייבותו שלא לכהן כנושא משרה בגוף מפוקח לתקופה בת שנה, לא להציע כל הצעה או מכירה לציבור לגיוס הון בשוק הישראלי למשך 5 שנים והוטל עליו לשלם עיצום כספי בסך 9 מיליון ש"ח.

בעתירה, חב' משמרת טענה כי גולדמן השתמש לרעה במעמדו כיו"ר הדירקטוריון וכבעל זכויות חתימה בחברה ובחברות הבנות שלה, לקח לעצמו כספים של החברה, העמיד חלק מנכסיה כערובה לחובות אישיים שלו, ביצע העדפת נושים, העלים ושיבש ראיות, והמשיך במעשיו הפליליים למרות שידע כי החברה קורסת. המדינה השיבה כי ההסדר מצוי בליבת שיקול הדעת המקצועי של גורמי התביעה, כי ההסדר המותנה אינו חורג מהענישה הנוהגת, עומד בתנאי ההנחיה הפנימית, ומגשים את תכליותיה בדבר הגברת ההרתעה ויעילות האכיפה.

השאלה שבג"צ הציב לדיון היא, אם ההסדר שנחתם עם מי שנחשד בעבירות ניירות ערך, ואשר גובש במצב בו מתעורר קושי להוכחת מרמה, עולה כדי חוסר סבירות קיצוני ומצריך התערבות שיפוטית. בית המשפט, מפי כב' השופטת יעל וילנר, דחה את העתירה וקבע כי ההחלטה לחתום על ההסדר הייתה סבירה ומוצדקת בנסיבות העניין. ההסדר נחתם לאחר שהתברר כי קיימת תשתית ראייתית מספיקה בעבירות דיווח ולא בעבירות מרמה, ומכיוון שמדובר בעבירת דיווח גרידא, הרי שההסדר שנחתם הוא ראוי. תכליתו של ההסדר המותנה הוא "להוסיף כלי אכיפה לארגז הכלים של רשויות האכיפה, כאשר יתרונו המשמעותי של כלי זה הוא החיסכון בזמנם של בתי המשפט והתביעה", בכך ש"יאפשר טיפול בהפרות או בעבירות על חוקי ניירות ערך ביעילות רבה יותר ויביא לקיצור משך ההליך גם בעבור המפר, אשר התמשכות ההליכים גורמת לו נזק". החיסכון במשאבים "יאפשר לטפל בתיקים ובסוגי עבירות שאינם נאכפים כיום" (מתוך דברי הסבר להצעת חוק ייעול הליכי האכיפה ברשות ניירות ערך (תיקוני חקיקה), התש"ע-2010). בית המשפט הכיר בכך שהליך משפטי דורש משאבים רבים מהמדינה, לצד סיכויי הרשעה נמוכים. נפסק כי שיקול הדעת של גורמי התביעה הוא רחב, כך שמרחב ההתערבות השיפוטית בהחלטותיה הוא צר ושמור למקרים חריגים. בית המשפט מצא שלא הוכח כי ההחלטה לגבש הסדר חורגת באופן קיצוני ממתחם הסבירות, מכיוון ששיקול דעתם של גורמי האכיפה הביאם למסקנה שלא די בתשתית הקיימת על-מנת לבסס העמדה לדין, והמשך הניסיונות למצות את ההליך הפלילי צפוי לדרוש משאבים ניכרים. כל זאת, על אף שהכרעה כזו עשויה לאכזב את המשקיעים שנפגעו.

נציין כי לפי הדו"ח שנתי של הרשות לניירות ערך לשנת 2023, מחלקת האכיפה של הרשות לניירות ערך בחנה 29 מקרים של הטלת עיצומים כספיים "פשוטים" ושני מקרים של הטלת עיצומים לפי חוק איסור הלבנת הון. בדו"ח צוין כי בשנת 2023 נחתמו כ-13 הסדרים בתיקים שונים. תואר כי הסדר מותנה כולל מאפיינים ייחודיים של שמירה על האינטרס הציבורי, הבטחת יעילות השוק ואמון המשקיעים. בדו"ח צוינה החשיבות של שקיפות ההסדרים המותנים והצגתם לציבור הרחב. הרשות מכירה בכך שהסדרים מותנים מעוררים ביקורת ציבורית, בטענה כי הם מקלים על עבריינים ומפחיתים את ההרתעה, וכן קיים חשש לאי-שוויון בטיפול בעבריינים. לכן, הסדרים מותנים מהווים אתגר במציאת איזון בין הצורך בקיצור הליכים לבין הצורך בהרתעה יעילה.

לעיון בדוח השנתי של הרשות לניירות ערך לשנת 2023: isareport2023 (1).pdf

לעיון בפסק הדין: בג"ץ 7956/23 משמרת חברה לנאמנות בע"מ נ' היועצת המשפטית לממשלה (נבו 29.7.2024)

ברקע הפרשה עמד סכסוך ציבורי הנגע לשימוש בנחל האסי העובר בשטח הקיבוץ ניר דוד, בצפון הארץ. בהליך המשפטי דנא, קיבוץ ניר דוד הגיש תביעת דיבה נרחבת נגד פעיל ציבורי בשם נתנאל וקנין, אשר הקים קבוצת פייסבוק בשם ״משחררים את האסי״. קבוצת הפייסבוק מנתה מעל עשרים אלף חברים ושימשה כבמה מרכזית לדיון ציבורי בנושא, כאשר חברי הקבוצה, ובהם וקנין עצמו, מתחו ביקורת נוקבת על התנהלות הקיבוץ. מחאה זו לא הצטמצמה למרחב הווירטואלי, אלא הורחבה גם לקיום פעולות מחאה בשטח הקיבוץ, כולל השמעת מוסיקה רועשת והפרעה לתנועת כלי רכב.

עובר להגשת תביעת הדיבה שלח הקיבוץ לוקנין מכתב התראה שכותרתו "ביצוע עוולות כנגד קיבוץ ניר דוד", ובו שורת דרישות מרחיקות לכת, וביניהן: מחיקת כל הפרסומים הנוגעים לקיבוץ, מחיקת הקבוצה, פרסום התנצלות פומבית, הפסקת "הפרובוקציות" ותשלום פיצוי בסך שניים וחצי מיליון שקלים. משלא נענו דרישות אלו, הגיש הקיבוץ תביעת דיבה  נגד וקנין, המבוססת על שבעים ושבעה פרסומים שונים. מרבית הפרסומים (כ-70) נכתבו על ידי חברי הקבוצה השונים, ורק כשבעה נכתבו על ידי וקנין עצמו.

וקנין הגיש בקשה לסילוק התביעה על הסף בטענה כי מדובר ב"תביעת השתקה" קלאסית – תביעה שתכליתה האמיתית אינה לזכות בסעד המשפטי המבוקש, אלא להרתיע מפני פעילות ציבורית ופוליטית לגיטימית. לטענתו, התביעה נועדה להטיל עליו עלויות כבדות של ניהול הליך משפטי ובכך להרתיע אותו ואחרים מלהמשיך בפעילות המחאה. בית משפט השלום דחה את בקשת הסילוק על הסף. נקבע כי בשלב מוקדם זה של ההליך לא ניתן לקבוע באופן חד-משמעי כי אכן מדובר בתביעת השתקה. וקנין הגיש לבית המשפט המחוזי בקשת רשות ערעור על ההחלטה, שנדחתה, תוך שצוין כי יש לנהוג בזהירות רבה בזכות הגישה לערכאות. מכאן הגיעה הסוגיה לפתחו של בית המשפט העליון.

וקנין טען כי תביעת הקיבוץ מהווה תביעת השתקה מובהקת, המגלמת את כל המאפיינים של תביעה כזו: פערי כוחות משמעותיים בין הצדדים, סכום תביעה מופרז שאינו מגובה בהסבר או בנזק ממשי, ובחירת נתבע בעייתית, שכן הוא נתבע באופן אישי כמנהל הקבוצה בגין פרסומים שנעשו ברובם על ידי אחרים. לטענתו, מטרת התביעה היא להרתיע אותו ואחרים מפעילות ציבורית לגיטימית בנושא הגישה לנחל, וזאת באמצעות הטלת נטל כלכלי ונפשי כבד של ניהול הליך משפטי. וקנין הדגיש כי בחירת הקיבוץ לתבוע אותו בלבד, ולא את מפרסמי הדברים עצמם, מנוגדת להלכת ניידלי, לפיה ככלל יש לתבוע תחילה את המפרסם הישיר. (רע״א 1239/19 שאול נ׳ חברת ניידלי תקשורת בע״מ, מיום 8.1.2020).

מנגד, הקיבוץ טען כי מדובר בתביעה לגיטימית שנועדה להגן על שמו הטוב מפני השמצות והאשמות חריפות וחסרות בסיס. לטענתו, הפרסומים בקבוצה חרגו מגדר ביקורת לגיטימית, שכן הם כללו השוואות לנאצים, קריאות לפגיעה בקיבוץ ובחבריו, והאשמות חמורות בדבר זיהום מים ומכירת דגים מורעלים. הקיבוץ הדגיש כי קדמה לתביעה התראה לוקנין, וכי התביעה הוגשה רק לאחר שזה סירב להסיר את הפרסומים הפוגעניים. באשר לבחירה לתבוע את וקנין, טען הקיבוץ כי כמנהל הקבוצה, וקנין נושא באחריות לתכנים המתפרסמים בה, במיוחד כשהוא עצמו היה שותף פעיל בפרסומים ובפעולות מחאה שגרמו להפרעה ממשית לפעילות הקיבוץ.

בפסק דין מקיף ותקדימי, הציג כב' השופט סולברג את המסגרת המשפטית להתמודדות עם תביעות השתקה, המבוססת על תקנה 42 לתקנות סדר הדין האזרחי. תקנה זו מאפשרת סילוק תביעה על הסף בשל שימוש לרעה בהליכי משפט, כמו גם על תקנה 151(ג), המאפשרת לחייב בעל דין בהוצאות משפט בגין שימוש לרעה בהליכי משפט. בפסק דינו סקר השופט סולברג את ההתפתחות בנושא תביעות ההשתקה, ונשען על שורת תקדימים משמעותיים, וביניהם רע״א 1688/18 יגאל סרנה נ׳ בנימין נתניהו (מיום 15.4.2018); באותו מקרה הכיר בית המשפט העליון בקיומה של תופעת תביעות ההשתקה ובצורך להתמודד עמה, אף שטרם פיתח כלים מעשיים לכך. אוזכרה פסיקה מוקדמת יותר: ת"א (מחוזי י-ם) 2376-08 הוועידה לתביעות חומריות של יהודים נ׳ גרמניה מרוז (מיום 30.6.2010), אשר הכירה באפשרות העקרונית לסלק תביעות השתקה על הסף. נסקר גם פסק הדין ברע״א 1239/19 יואל שאול נ׳ חברת ניידלי תקשורת בע״מ (מיום 8.1.2020), במסגרתו בית המשפט העליון התמודד עם סוגיית תביעות השתקה בהקשר של אחריות משתפי תוכן ברשתות חברתיות.

על בסיס תשתית נורמטיבית זו, פיתח בית המשפט העליון מספר מבחנים שיסייעו בזיהוי תביעות השתקה, ובכלל זה: פערי כוחות בין הצדדים, טיב עילת התביעה, היחס בין סכום התביעה לנזק הנטען, בחירת הנתבעים, וההקשר הציבורי של התביעה. אין מדובר במבחנים מצטברים, וככל שמתקיימים יותר מבחנים, כך תגבר ההצדקה לסווג את התביעה כתביעת השתקה. בית המשפט הציע מבחן דו-שלבי: בשלב הראשון יש לבחון אם מדובר באחד מהמקרים המובהקים, בהם ניכר כי מדובר בתביעת השתקה. במצב כזה יש לסלק את התביעה על הסף. כאשר מדובר במקרים מורכבים יותר, יש להמשיך בבירור התביעה, אך להבהיר לתובע כי אם יתברר בסוף ההליך שמדובר בתביעת השתקה, הוא עלול להיות מחויב בהוצאות משפט בשיעור משמעותי במיוחד, עד גובה סכום התביעה עצמו.

בענין וקנין בית המשפט העליון דחה את הערעור פה אחד. נפסק בדעת רוב (השופטים סולברג ושטיין) כי יש להותיר על כנה את ההחלטה שלא לסלק את התביעה על הסף, והובהר כי אם בתום ההליך יתברר שמדובר בתביעת השתקה, יישקל חיוב הקיבוץ בהוצאות משמעותיות. כב' השופט עמית, בדעת יחיד, התנגד לקביעה שיש לקשור את גובה ההוצאות לסכום התביעה. לשיטתו, מדובר בסנקציה חריפה מדי, העלולה ליצור "אפקט מצנן" מפני הגשת תביעות לגיטימיות.

פסק הדין בעניין וקנין מעורר שאלה מעניינת בדבר ניכוס משאבים ציבוריים או משותפים לשימוש פרטי. בהקשר זה, מעניין לעיין בבג״ץ 8676/00 אדם טבע ודין נ׳ עיריית רעננה (מיום 19.10.2004), בו עלתה השאלה אם רשות מקומית רשאית לגבות דמי כניסה לפארק עירוני ממי שאינו תושב העיר, ובכך להגביל את גישת הציבור לפארק הציבורי. בית המשפט העליון (מפי כב׳ השופט עדיאל) פסק כי עיריית רעננה רשאית לגבות דמי כניסה ממי שאינו תושב העיר, תוך שהכיר בהבחנה שבין מי שהשתתף במימון הקמת הפארק (תושבי העיר) לבין מי שלא. נפסק כי ההבחנה לעניין גביית דמי כניסה אינה מהווה הפליה פסולה, משום שהשטח הציבורי הוקם מכספם של תושבי העיר. לצד זאת, בית המשפט הכיר בחשיבות של קיומם של שטחים ציבוריים פתוחים לרווחת כלל הציבור. פסק הדין ממחיש את האיזון העדין בין הגישה החופשית לשטחים ציבוריים לבין זכותה של רשות להעדיף את האינטרסים של תושביה. במסגרת איזון זה יש להתחשב בסוג המשאב ואופיו; מקור המימון להקמתו ולתחזוקתו; היקף ההגבלה; התכלית הראויה שמאחורי ההגבלה, וקיומן של חלופות לשימוש במשאב. דומה שניתן ליישם מבחנים אלה גם לגבי נחל האסי, וראוי כי עניין זה יוסדר בדרך מוסדית וכוללת.

לפסק הדין ראו: רע"א 1954/24 וקנין נ' קיבוץ ניר דוד (מיום 7.1.2025).

מלחמת "חרבות ברזל" הטביעה חותם משמעותי על המשק הישראלי ב-2024, עם האטה בצמיחה לשיעור של 0.9% בלבד (צמיחה שלילית לנפש של 0.4%). התוצר העסקי נפגע אף יותר עם ירידה של 0.8%, בעיקר עקב מגבלות היצע שהתבטאו באיסור כניסת פועלים פלסטינים וגיוס נרחב למילואים, אשר פגעו בהיצע העבודה במשק. הממשלה נקטה במדיניות פיסקלית מרחיבה, עם גירעון של 6.8% בתקציב המדינה ו-9.4% בממשלה הרחבה. החוב הציבורי זינק לכ-68% מהתוצר. במהלך השנה עודכן התקציב שלוש פעמים בתוספת מצטברת משמעותית של תקציב.

במישור המוניטרי, בנק ישראל הפחית את הריבית בראשית השנה ל-4.5%, ולאחר מכן שמר עליה ברמה זו בניגוד למגמה העולמית של הפחתות ריבית, על רקע אינפלציה של 3.2%, והחשש מפגיעה ביציבות הפיננסית. שוק העבודה שמר על יציבות יחסית מפתיעה, עם ירידת שיעור האבטלה ל-2.8%. המלחמה חידדה אתגרים מבניים במשק הישראלי, כולל פריון עבודה נמוך ושיעורי עוני גבוהים. המלצות ועדת נגל לתקציב הביטחון הדגישו את המתח בין צורכי הביטחון לבין היציבות הפיסקלית.

התוצר והתעסוקה

המשק הישראלי הושפע מהתפתחויות מלחמת "חרבות ברזל", שהובילו לצמצום יכולת הייצור עקב ירידה בהיצע העבודה. הגידול המהיר של הצריכה הציבורית יצר עודפי ביקוש במשק, בעיקר בשל גיוס משרתי מילואים שצמצם את כושר הייצור של המגזר העסקי. איסור כניסת פלסטינים לעבודה בישראל צמצם את היצע העבודה במגזר העסקי, והמעבר לשירות מילואים הוסיף לפגיעה זו. המשק הישראלי פעל בקרבת יכולת הייצור המרבית בהינתן מגבלת היצע כוח האדם. תוצר חברות ההזנק הצטמצם בחדות ותרם לירידה הכוללת בפעילות. הצריכה הפרטית נפגעה במידה מתונה, ורמתה הממוצעת הייתה גבוהה בהשוואה לתקופה המקבילה אשתקד. היצוא ירד השנה, גם בניכוי יצוא שירותי התיירות.

ההשקעה בנכסים קבועים הייתה נמוכה ב-12.7% מאשר בשנת 2023, בעיקר בשל ירידת ההשקעה בבנייה כתוצאה ממחסור בעובדים פלסטינים. הפעילות הכלכלית נפגעה באופן דיפרנציאלי לפי אזורים, כאשר אזורי העימות חוו פגיעה משמעותית. העודף בחשבון השוטף במאזן התשלומים ירד מעט השנה והסתכם ב-3.2% מהתוצר, כאשר הירידה בחשבון השוטף מבטאת ירידה חדה בחיסכון לצד ירידה מתונה יותר בהשקעה.

האינפלציה והמדיניות המוניטרית

בשנת 2024 עמדה האינפלציה השנתית בישראל על 3.2%, מעט מעל הגבול העליון של יעד האינפלציה (1%-3%). הוועדה המוניטרית פעלה לשמירה על יציבות השווקים הפיננסיים באמצעות מגוון כלים ייעודיים. הכוחות העיקריים שהשפיעו על האינפלציה בשנת 2024 היו קשורים למלחמה, ובראשם מגבלות היצע בשל מחסור בעובדים, פגיעה בפריון ושיבושים ביבוא, לצד התאוששות הביקוש בתמיכת המדיניות הפיסקלית ועליית פרמיית הסיכון. פרמיית הסיכון של ישראל עלתה משמעותית בעקבות המלחמה, כפי שבא לידי ביטוי בעליית התשואות על האג"ח הממשלתיות הדולריות, בעליית מחירי ה-CDS, ובהורדת דירוגה של ישראל. לקראת סוף השנה חלה ירידה ניכרת בפרמיית הסיכון.

בתחילת 2024 הפחיתה הוועדה המוניטרית את הריבית ל-4.5%, אך בהמשך השנה הותירה אותה ללא שינוי נוכח ההתפתחויות הגיאו-פוליטיות. בניגוד להתפתחויות בישראל, שיעורי האינפלציה במרבית המדינות המפותחות התקרבו ליעדים במהלך 2024, והחלו להפחית את שיעורי הריבית.

התפתחויות במקורות המימון של המגזר הפרטי הלא-פיננסי

החוב של המגזר הפרטי הלא-פיננסי המשיך לצמוח בשנת 2024, תוך עלייה מתונה ביחס החוב לתוצר. בתחום האשראי העסקי, מרווחי איגרות החוב של המגזר העסקי ירדו בשנת 2024 אל מתחת לרמתם ערב מלחמת "חרבות ברזל", וזאת למרות עליית התשואות של האג"ח הממשלתיות. האשראי לענף הבינוי, המהווה כרבע מהאשראי העסקי הבנקאי, המשיך להיות רכיב מרכזי בהתרחבות האשראי הבנקאי. באשר למשקי הבית, שיעור הגידול של יתרת האשראי היה גבוה יותר מאשר בשנת 2023 (6.6% לעומת 2.3%), בהובלת האשראי לדיור.

בשנת 2024 חל גידול משמעותי בתיק הנכסים של הציבור, שעלה בשיעור של כ-15% והגיע לכ-6.2 טריליוני ש"ח. בתחום הרגולטורי, הונחה על שולחן הממשלה הצעת חוק האיגוח, השואבת השראה מהאסדרה האירופית.

שוק העבודה

מספר גורמים מרכזיים תרמו לחולשה בהיצע העבודה בשנת 2024: ירידה משמעותית במספר העובדים הלא-ישראלים, גיוס נרחב למילואים, ופינוי תושבים מאזורי הלחימה. שיעור ההשתתפות בכוח העבודה ירד מ-63.9% בשלושת הרבעונים הראשונים של 2023 ל-62.7% ב-2024. הביקוש לעובדים במגזר העסקי ירד בחדות עם פרוץ המלחמה, אך התאושש בהדרגה ולקראת סוף השנה חזר לרמתו ערב המלחמה. השכר הנומינלי עלה בשנת 2024 בכ-5%. במגזר העסקי עלה השכר הריאלי מעבר לקו המגמה הרב-שנתי, בעוד שבמגזר הציבורי השכר הריאלי נותר ברמה הדומה לזו של שנת 2019. לצד ההשפעות הישירות של המלחמה, המגמה של אימוץ בינה מלאכותית יוצרת התחזקה השנה במשק הישראלי, כחלק ממגמה עולמית.

המגזר הציבורי ומימונו: השלכות מלחמת "חרבות ברזל" על התקציב והחוב הממשלתי

מלחמת "חרבות ברזל" הביאה לעלייה חדה בהוצאות הממשלה. תקציב 2024 נפתח שלוש פעמים במהלך השנה לצורך תקצוב תוספות בסך כולל של כ-5 אחוזי תוצר. הגירעון התקציבי עמד על 6.8% אחוזי תוצר, וגירעון הממשלה הרחבה הסתכם ב-9.4% אחוזי תוצר. יחס החוב הציבורי לתוצר עלה בסוף 2024 ל-67.8%. בתגובה למצב התקציבי המחמיר, הממשלה נקטה צעדי התכנסות משמעותיים שנכנסו לתוקף בתחילת 2025, הכוללים בעיקר העלאת מסים. צעדים אלה צפויים להניב כ-30 מיליארדי ש"ח בשנה (כ-1.5 אחוזי תוצר). עם זאת, הגירעון המבני של הממשלה עומד על כ-3.6 אחוזי תוצר, שיעור הגבוה מהרמה הנדרשת להפחתת יחס החוב לתוצר.

התפתחות ההכנסה וההוצאה של משפחות צעירות עובדות

למלחמה נודעו השפעות שליליות ייחודיות על רווחתן של משפחות צעירות עובדות, בשל שירות מילואים, הכבדת נטל הטיפול בילדים ועבודה בצל המלחמה. בהשוואה בינלאומית, שיעור המשפחות הצעירות שבהן שני הורים עובדים גבוה בישראל מאשר במדינות OECD אחרות. מאז 2010 ההכנסה הכלכלית הריאלית של משפחות צעירות שבהן שני הורים עובדים עלתה בעקביות. בתחום הדיור, שיעור ההוצאה הכספית על שכר דירה עלה לאורך השנים, ושיעור המשפחות הצעירות הגרות בדיור בבעלותן ירד בעקביות.

שוק הדיור

ענף הבנייה חווה במהלך שנת 2024 אתגרים משמעותיים. המחסור בעובדים גרם לירידה ניכרת ביכולת הייצור של ענף הבנייה, עם השפעה משמעותית על היצע הדירות הזמינות. הממשלה פעלה להתמודדות עם המחסור בעובדים בשני אפיקים עיקריים: עידוד תעסוקת ישראלים בענף הבנייה והגדלת מכסת העובדים הזרים. אף על פי שהיקף התחלות הבנייה בשנת 2024 נותר יציב יחסית, נרשמה ירידה משמעותית בסיומי הבנייה. במקביל, פינוי יישובים מהדרום ומהצפון צמצם את המלאי האפקטיבי של הדירות, והגדיל את הביקוש לשירותי דיור באזורים האחרים. מחירי הדירות עלו בשנת 2024 עלייה מואצת והצטברו לשיעור שנתי של 7.3%, לאחר ירידה של 1.7% אשתקד, לצד עלייה של כ-30 אחוזים במספר העסקאות. למרות אתגרי המלחמה, אישרו מוסדות התכנון 204,000 יחידות דיור בשנת 2024, חלקן במסגרת תוכניות לשיקום הדרום והצפון.

דברי נגיד בנק ישראל

במכתבו המצורף לדו"ח השנתי, מדגיש נגיד בנק ישראל, פרופ' אמיר ירון, את עוצמת האתגרים שהציבה המלחמה בפני המשק הישראלי ואת חוסנו של המשק בהתמודדות עמם. הנגיד מתייחס לאי-הוודאות הגבוהה שליוותה את כלכלת ישראל לאורך השנה, ולמורכבות הנובעת מריבוי החזיתות והאיומים. הוא מבליט במיוחד את תפקידם של "כריות הביטחון" שנבנו בשנים שקדמו למלחמה – רמה נמוכה של יחס החוב הציבורי לתוצר, עודף מתמשך בחשבון השוטף ומערכת פיננסית חסונה – כגורמים מכריעים שאפשרו למשק להתמודד עם הזעזוע הכלכלי. הנגיד מדגיש את חשיבות ההבחנה בין ההוצאות החד-פעמיות הקשורות למלחמה לבין הגידול הפרמננטי בצרכים הביטחוניים, ומזהיר כי השלכות המלחמה ארוכות הטווח צפויות ללוות את המשק עוד שנים רבות. בחלק הסיכום של מכתבו, מדגיש הנגיד את הצורך להמשיך ולהשקיע בהון האנושי ובתשתיות הפיזיות ולהתמודד עם האתגרים המבניים של המשק, במקביל לניהול האתגרים הביטחוניים החדשים. בראייתו, חיזוק התשתית הכלכלית ארוכת הטווח היא המפתח ליכולת המשק לצלוח את אתגרי התקופה.

בהקשר זה, בהשוואה בין דוח בנק ישראל לשנת 2023 לבין הדוח לשנת 2024, ניכרים הבדלים בין שתי התקופות. בעוד דוח 2023 מתמקד בהשפעות המיידיות של מלחמת "חרבות ברזל" על המשק הישראלי, המתבטאות בצמיחה מתונה של 2% בלבד ובפגיעה משמעותית בענפי הבנייה, החקלאות והתיירות, הדוח לשנת 2024 מציג תהליכי התאוששות הדרגתיים לצד התמודדות עם השלכות ארוכות טווח של המלחמה המתקיימת גם כיום. בתחום המוניטרי, דוח 2023 מתאר מעבר מדיניות חד מהעלאות ריבית לריסון אינפלציה להפחתה ראשונה בינואר 2024, בעוד שב-2024 מורגשת המשכיות של מגמת הפחתות הריבית לתמיכה בפעילות הכלכלית. האינפלציה, שירדה מ-5.4% בתחילת 2023 לכ-3% בסופה, ממשיכה להתמתן ב-2024 ומתקרבת ליעד. בהיבט הפיסקלי, דוח 2023 מציג את הזעזוע הראשוני של הוצאות המלחמה ותחילת עלייה ביחס החוב לתוצר, בעוד שב-2024 המוקד עובר לאתגר ארוך הטווח של איזון בין צורכי הביטחון והשיקום לבין שמירה על יציבות פיסקלית בת-קיימא. שוק העבודה, שסבל מזעזועים ב-2023 עקב המחסור בעובדים פלסטינים, מציג ב-2024 סימני התייצבות הדרגתית אך עדיין מתמודד עם אתגרים מבניים בענפים מסוימים.

דוח בנק ישראל לשנת 2024

דוח בנק ישראל לשנת 2023

בנובמבר 2022 הגישה רשות התחרות כתב אישום נגד מור, בטענה להפרת סעיף 5 לחוק התחרות הכלכלית, התשמ"ח–1988, בדרך של המלצה לקביעת קו פעולה בידי איגוד עסקי. מור שימש כמנכ"ל רשת מסעדות וכמנכ"ל עמותת "מסעדנים חזקים ביחד" – עמותה הפועלת לקידום האינטרסים העסקיים בענף המסעדנות, התראיין לאתר 'כלכליסט' מתוקף תפקידו; שם הצהיר על עליית מחירים צפויה בענף המסעדנות בשיעור של בין 5%-10% במחירי התפריטים, זאת עקב עליית מחירים של 10%-20% בכל חומרי הגלם. כותרת הכתבה, במסגרתה פורסמו דבריו, הייתה "ענף המסעדות: דחינו ודחינו והגיע הרגע להעלות מחירים". לפי כתב האישום, באותו היום הפיץ מור את הכתבה בקבוצות וואטסאפ שונות ובדף הפייסבוק של העמותה וכן התראיין לתחנת רדיו באותו עניין.

על יסוד דברים אלה, ובהתאם להודאתו במסגרת הסדר הטיעון בין הצדדים, הורשע מור בהכרעת־הדין בעבירה של המלצה לקביעת קו פעולה בידי איגוד עסקי לפי סעיף 5 לחוק התחרות הכלכלית: "קו פעולה שקבע איגוד עסקי לחבריו או חלקם העלול למנוע או להפחית תחרות בעסקים ביניהם, או קו פעולה כאמור שהמליץ עליו לפניהם, יראו כהסדר כובל כאמור בסעיף 2, ואת האיגוד העסקי וכל אחד מחבריו הפועל על פיו כצד להסדר כובל" (להכרעת הדין בבית המשפט המחוזי ראו: ת"פ 29261-11-22 מדינת ישראל נ' מור ואח' (מיום 17.07.2023) https://tinyurl.com/2s3fz2y4).

בגזר הדין, בית המשפט המחוזי אימץ את המלצת שירות המבחן בדבר אי הרשעה. צוינו העקרונות שההלכה הפסוקה התוותה בסוגיית אי הרשעה, לפיהם בית המשפט נדרש לאזן בין חומרת העבירה לבין הנזק הצפוי לנאשם מעצם ההרשעה. בית המשפט המחוזי קבע כי על אף חומרתן הרבה של עבירות לפי חוק התחרות, מדובר במעידה חד פעמית, ללא תכנון מוקדם או הכנה מראש. באשר לנזק הצפוי למור, נמצא כי הרשעתו עלולה להוביל לפגיעה בלתי מידתית בעתידו המקצועי והתעסוקתי. איזון בין שני השיקולים הוביל למסקנה כי יש להורות על אי הרשעתו של מור לצד הטלת צו של"צ (לגזר הדין בבית המשפט המחוזי ראו: ת"פ 29261-11-22 מדינת ישראל נ' מור ואח' (מיום 04.02.2024) https://tinyurl.com/3facu797).

רשות התחרות הגישה ערעור בטענה שאי הרשעה מהווה חריג לכלל לפיו יש למצות את הדין עם מי שאשמתו הוכחה, וציינה כי ההצדקות לכלל זה מקבלות משנה תוקף כאשר מדובר בעבירות על חוק התחרות הכלכלית. נטען כי עבירות אלה הן חמורות ומובילות לפגיעה ממשית באינטרס הציבורי. המערערת הדגישה כי אין תקדים לאי הרשעה בעבירות על חוק התחרות, וטענה שהנזק עליו הצביע בית המשפט המחוזי הוא נזק ספקולטיבי בלבד. בנוסף, טענה כי מעשיו של מור היו חמורים ולא היו בגדר מעידה חד פעמית. מור השיב כי הטענה לפיה בכל מקרה של עבירה על חוק התחרות הכלכלית נדרשת הרשעה – היא שגויה. נטען כי בנסיבות המקרה העבירה מצויה ברף הפלילי הנמוך ביותר והודגשה המלצת שירות המבחן להימנע מהרשעה, תוך שצוין כי הנאשם נטל אחריות על מעשיו והביע חרטה.

בית המשפט העליון קבע כי בכל הנוגע לעבירות לפי חוק התחרות הכלכלית, מן הראוי לנקוט בגישה מחמירה ולהימנע מאי הרשעה. נקבע כי יש לבחון כל עבירה לגופה ולשלול אפשרות של אי הרשעה, תוך איזון ראוי בין הנזק שעלול להיגרם מהרשעה מול החשיבות של הרשעה בעבירות לפי חוק התחרות. התוצאה של אי ההרשעה עשויה להימצא ראויה רק בהתקיימות שני תנאים מצטברים: האחד, שההרשעה תפגע בשיקום הנאשם; והשני, שסוג העבירה ונסיבות המקרה מאפשרים לוותר על ההרשעה מבלי לפגוע באופן משמעותי בשיקולי ענישה נוספים.

בית המשפט העליון הדגיש את חשיבות חוק התחרות הכלכלית בקידום תחרות הוגנת ומשוכללת, תוך יצירת תמריצים להתייעלות ולחדשנות. נקבע כי החוק נועד לשמור על התחרות בעסקים ולהצר צעדיהם של הסדרים שיועדו לפגוע בתחרות החופשית. כב' השופט כבוב ציין כי עבירות על חוק התחרות הכלכלית הן עבירות חמורות, אשר פוגעות באופן קשה בערכי יסוד כלכליים וחברתיים, וכי הימנעות מהרשעה במקרים כגון דא יש בה משום "איתות" שלילי לציבור בכלל, ולאנשי עסקים בפרט.

בעניינו של מור נקבע כי לא הוכח שייגרם לו נזק קונקרטי מעצם הרשעתו, קל וחומר נזק שאינו פרופורציונלי לאינטרס בדבר ההגנה על הערכים המוגנים שניצבים ביסוד חוק התחרות הכלכלית. נקבע כי מור לא הביא ראיות לכך שמעמדו החברתי, מצבו התעסוקתי או מצבו הכלכלי ייפגעו בצורה אנושה מעצם ההליך הפלילי והרשעתו. בנסיבות אלה, נפסק כי יש לבטל את אי ההרשעה. בית המשפט העליון בחן מכלול של שיקולים לטובתו של מור: אורח חייו הנורמטיבי, פעילותו הענפה למען החברה, לרבות שירותו הפעיל במילואים, והעובדה שלא מדובר במעשים מתוחכמים הנמצאים בליבת האיסור הפלילי. למרות זאת, בבחינת האיזון בין כלל השיקולים, קבע בית המשפט כי ידה של המדינה על העליונה, ואין לסטות מהכלל המחייב הרשעה של נאשם שהודה בביצוע עבירה פלילית.

עם זאת, בהערת סיום, בית המשפט העליון ביקר את רשות התחרות כשהכיר בכך שהמקרה אינו מצוי ב"גרעין הקשה" של חוק התחרות הכלכלית, ונסיבותיו אינן הולמות באופן מלא את המקרה הפרדיגמטי שעליו נועד לחול החוק. כמו כן, בשים לב למשאבים המוגבלים של רשות התחרות, מצופה ממנה להקצותם בצורה יעילה, כך שיופנו לאותם המקרים המצויים בליבת החוק ואשר מאופיינים בפגיעה רוחבית, קשה ועמוקה בתחרות החופשית, ובהשפעה משמעותית על חיי היומיום של אזרחי המדינה, הנתונים לגזרות כלכליות ועליית מחירים גבוהה.

בסיכומו של דבר, התקבל ערעור רשות התחרות – בית המשפט העליון (כב' השופט כבוב, בהסכמת כב' השופטים אלרון ושטיין) ביטל את החלטת בית המשפט המחוזי בדבר אי הרשעת מור, והורה על הרשעתו בעבירה של צד להסדר כובל בדרך של המלצה לקביעת קו פעולה בידי איגוד עסקי, לפי חוק התחרות הכלכלית. יחד עם זאת, בית המשפט העליון הותיר על כנם את צו השל"צ בהיקף של 300 שעות בהתאם לתוכנית שיגבש שירות המבחן, וההתחייבות בסך 50,000 ₪ שלא לעבור עבירה לפי חוק התחרות במשך שנה (שתיחתם תוך 30 ימים, אחרת יאסר המשיב למשך 7 ימים), אשר נקבעו בגזר הדין המקורי.

לפסק הדין ראו: ע"פ 2299/24 מדינת ישראל נ' תומר מור (מיום 04.02.2025) https://tinyurl.com/ms7pwra.

נציין כי רשות התחרות פועלת למיגור תופעות של קרטלים בענף המזון. ביום 19 בפברואר 2025 הגישה כתב אישום כנגד אייל רביד, מנכ"ל ובעלי רשת הקמעונאות ויקטורי, וכנגד מנהלים ברשתות יוחננוף וסופר ברקת, על רקע התבטאויות פומביות המהוות לפי הנטען ניסיון להסדר כובל. האישום מתייחס לשורה של התבטאויות פומביות שביצע רביד בין החודשים ספטמבר-אוקטובר 2021, שבהן הצהיר על עליות מחירים צפויות של 8%-10% העתידות להתרחש בחודשים נובמבר-דצמבר 2021. התביעה טוענת כי התבטאויות אלה במדיה החברתית, בראיונות טלוויזיה וברדיו, נועדו להעביר מסר לספקים ולקמעונאים אחרים על הזמנה מצד הנאשם להעלות מחירים באופן מתואם. לפי הנטען, בשיחות פרטיות עם ספקים, רביד הודה כי התבטאויותיו נועדו "לפתוח דלת" לעליית מחירים. לפי כתב האישום, התבטאויות אלה נעשו תוך מודעות לאופיין האסור ובמטרה לשכלל הסדר כובל להעלאת מחירים לצרכן, ללא שהתקבל אישור, היתר זמני או פטור כנדרש בחוק התחרות הכלכלית.

(לכתב האישום ראו: ת"פ 49409-02-25 מדינת ישראל נ' איל פליקס רביד ואח' (מיום 19.02.2025) https://tinyurl.com/3hd3n7wp).

הדו"ח בוחן את הצורך בשינוי משטרי האחריות והביטוח בשלב הניסוי בשימוש ברכב עצמאיים, לפי המתווה הקבוע בחוק לתיקון פקודת התעבורה (מס' 130) התשפ"ב-2022. בתיקון זה נקבע הסדר לקיום ניסויים בהפעלת כלי רכב עצמאיים ויישום טכנולוגיות רכב עצמאי בכבישי ישראל בסביבה מבוקרת ומוגבלת. לפי סעיף 16 לפקודת התעבורה, הניסוי מוגבל לשלוש שנים. הניסוי נועד לאפשר לשוק ולמאסדרים לצבור מידע, לבחון את ההשלכות של שימוש ברכבים מסוג זה, כולל היבטים נזיקיים וביטוחים, ולהפיק לקחים שיאפשרו לחוקק הסדר קבוע. לפי הדו"ח, "טרם הוגשו בקשות לעריכת ניסוי לפי החוק", כך שהניסוי טרם החל. הדו"ח עומד על כך שבמהלך הניסוי יש לדווח על תאונות, תקלות, בעיות טכנולוגיות, ותקלות ביטחוניות, אם יתרחשו. הדבר מעוגן בסעיף 16 טו' לפקודה: "אירע אירוע בטיחותי, ידווח על כך בעל היתר הפעלה של הרכב העצמאי המעורב באירוע, בכתב, למפקח הארצי על התעבורה ולראש אגף התנועה במשטרת ישראל, בתוך 24 שעות מקרות האירוע". דיווחים אלו יאפשרו למפקחים ולרגולטורים ללמוד ולהסיק מסקנות שיסייעו בהסדרת התחום.

לעניין אחריות לתאונות דרכים כתוצאה משימוש ברכב עצמאי, הדו"ח סוקר את המצב הרגולטורי הקיים, המבחין בין נזקי גוף לנזקי רכוש. במקרה של נזקי גוף, חל משטר משפטי של "אחריות מוחלטת" המוטלת על הנוהג ברכב מכוח חוק הפיצויים לנפגעי תאונות דרכים, התשל"ה-1975. תכליתה של חקיקה זו היא לדאוג לפיצוי הולם לנפגע, ללא תלות ביכולת הכלכלית של הפוגע או ברמת אחריות היחסית של הצדדים לאירוע. מנגנון זה, הכולל ביטוח חובה, מבטיח פיזור נזק ופיצוי מהיר. הדו"ח ממליץ להותיר את ההסדר המשפטי הקיים על כנו גם בהקשר של רכבים עצמאיים.

לפי הדו"ח, מומלץ להציב נהג בטיחות ברכבים עצמאיים בתקופת הניסוי. "נהג בטיחות" הוא נהג אנושי שיוכל להתערב במידת הצורך במקרה של תקלה או מצב חירום. עליו להיות ערני ומוכן לפעול באופן מיידי אם יידרש, כולל לקיחת שליטה על הרכב במקרה של תקלה טכנולוגית. לפי הדו"ח מוצע שלא להטיל אחריות לנזקי גוף על נהג הבטיחות ומי שיישא באחריות לנזק הוא בעל הרכב או בעל היתר להפעלת הרכב. מי שרשאי לתת היתר להפעלה של רכב עצמאי בלא נהג, הוא המפקח הארצי על התעבורה, למטרת ביצוע ניסוי ברכב, לרבות תוך הסעת נוסעים, והוא זה שיישא בחובת הביטוח.

גם בעניין זכות החזרה הומלץ להותיר את ההסדר הקיים על כנו. ככלל, מי ששילם פיצויים לפי חוק הפיצויים  לנפגעי תאונות דרכים איננו זכאי לחזור על האחראי לתאונה, למעט במקרים חריגים הקבועים בסעיף 9(א) לחוק. הדו"ח מציע לאפשר זכות חזרה כלפי יצרן הרכב העצמאי בהגבלה למקרים בהם ניתן להוכיח שהיצרן לא עמד בדרישות בטיחות או במקרה של כשל טכנולוגי ברור במערכת הרכב האוטונומי. ראש הטופסתחתית הטופס גם בעניין ייחוד העילה שלפי חוק הפיצויים הומלץ להותיר את המצב המשפטי הקיים על כנו: העיקרון שלפיו ניתן להגיש תביעה אחת בלבד בגין נזקי גוף שארעו בתאונת דרכים. הדו"ח מציין שבמקרה של תאונה בה מעורב רכב אוטונומי, על הנפגע להגיש את התביעה אך ורק למערכת הביטוחית, ולא למשתתפים השונים בתאונה. הסיבה לכך היא למנוע תביעות מרובות באופן שעלול להכביד על מערכת המשפט ולפגוע בנפגעים עצמם, שכן תהליכים מרובים עשויים להאריך את זמן קבלת הפיצויים.

באשר לנזקי רכוש הגרמים בתאונת דרכים, המשטר המשפטי הנוהג מבוסס על דיני הנזיקין הכלליים, וכאשר הרכב בוטח בביטוח רכוש – יחולו דיני הביטוח. לגישת הוועדה, החקיקה הקיימת מתאימה לחול גם על רכבים עצמאיים, ולא נדרש תיקון חקיקתי. יוזכר כי ההסדר הנזיקי מבוסס על עוולת הרשלנות, המטילה אחריות על מי שהתרשל וגרם לתאונה. הדו"ח מתייחס לאפשרות להטיל אחריות על יצרני הרכב בגין נזקי רכוש. השיקול המנחה כאן הוא שהטלת אחריות עלולה ליצור אפקט מצנן, מה שעלול לעכב את ישראל בפיתוח נהיגה עצמאית. שיקול נוסף הוא הקשיים המתעוררים בהטלת אחריות על יצרנים, הכרוכה בהליכים משפטיים מורכבים ויקרים. הוועדה העדיפה את פיזור הסיכון על כלל ציבור הנהגים באמצעות ביטוח חובה, במקום להטיל אחריות על היצרנים. מנגד עלתה הטענה, כי מתן פטור גורף מאחריות ליצרני הרכב לא יתמרץ תכנון וייצור בטיחותי כראוי. לאחר עיון במכלול השיקולים, הצוות המליץ להשאיר את חובת הביטוח על בעלי הרכבים העצמאיים, כפי שקיימת היום בקשר עם רכבים רגילים. הוועדה המליצה שלא לתת לחברות הביטוח הזדמנות להפנות את האחריות ליצרני הרכב מהסיבה שתאונות יכולות להיות מושפעות מגורמים שונים ומוצדק לפזר את הסיכון על הציבור.

לסיכום, נראה שהדו"ח מציג גישה זהירה, המעדיפה להסתמך על ההסדרים הקיימים ולא לבצע שינויים מהותיים בשלב הניסוי ברכבים עצמאיים. לתפיסת הוועדה, נהיגה עצמאית יוצרת גורם נוסף שמצטרף לגורמי סיכון קיימים הכרוכים בנסיעה ברכב. גם בטווח הארוך מוצע להותיר הסדרים אלה על כנם, בכפוף לבחינה מחדש של מספר נושאים בתום הניסוי. הדו"ח מכיר בחשיבות של איסוף נתונים במהלך תקופת הניסוי על מנת לאפשר קבלת החלטות מושכלות לקראת גיבוש הסדר קבוע. המלצות הדו"ח מבקשות לאזן בין הצורך בהגנה על נפגעי תאונות דרכים לבין הרצון לעודד חדשנות טכנולוגית ולסייע לחדירת רכבים אוטונומיים לשוק הישראלי. כל זאת, בהנחה שהרכבים האוטונומיים יוכיחו שהם מאפשרים נסיעה בטוחה ליעד.

לעיון בדוח: משרד המשפטים, דו"ח לקראת אסדרת המשטר הנזיקי והביטוחי בישראל לשימוש ברכבים עצמאיים (משרד המשפטים, 2025),   https://www.gov.il/BlobFolder/reports/self-driving-cars/he/self-driving-cars-report.pdf

חב' ינון תכנון יעוץ ומחקר בע״מ, המתכננת, נקשרה בהסכם עם מועצה מקומית שלומי לתכנון שכונת מגורים חדשה. המתכננת הגישה תביעה כנגד המועצה וכן כנגד רשות מקרקעי ישראל, אשר מימנה, אישרה ופיקחה על פרויקט הבנייה. בהסכם העמד שכר טרחת המתכננת על סכום של 3,436,582 ש״ח. התביעה נסבה על דרישתה להגדלת שכרה ב- 8,341,179 ש״ח בגין עבודות תכנון שלטענתה חרגו מההתקשרות המקורית. דרישתה נדחתה על הסף, בניגוד לשתי בקשות קודמות  שהתקבלו ועמדו יחד על 1,827,024 ש״ח.

לטענת התובעת, ההסכם חילק את העבודה לשני שלבים. אך בתום שלב א׳ החליטה המועצה, בשונה מדרישתה המקורית, לחלק את המתחם לארבעה מתחמי משנה, שכללו שלושה שלבי ביצוע בכל אחד מהם. החלטה זו, לטענתה, שינתה את אופי הפרויקט, את היקפו ומשך ביצועו ובהתאם לכך גם את השכר הנדרש. המתכננת טענה כי יש להגדיל את התמורה גם נוכח עדכון בתעריפי משרד הבינוי והשיכון. לדבריה, הנתבעות הפרו את חובת תום הלב בכך שפעלו בניגוד להוראות ההסכם, והציגו מצגי שווא כלפיה, לפיהם התכנון יתבצע על פי שני שלבים בלבד ולא שיחולק לארבעה מתחמי משנה.

המועצה השיבה כי ההסכם שנכרת בין הצדדים הוא פאושלי וכי התמורה שנקבעה בו היא ממצה וסופית. נטען כי המתכננת עצמה הצהירה בהסכם שהתמורה המוסכמת כוללת את תכנון כל הפרויקט. נטען כי ההסכם קובע במפורש את זכות המועצה להורות למתכננת כל הוראה הנוגעת לביצוע הפרויקט. המועצה טענה שההחלטה לחלק את הפרויקט לשלבים נוספים התקבלה בהסכמה משותפת של הצדדים, אף לטובת התובעת שלא עמדה בלוחות הזמנים המקוריים. הודגש כי חלוקת הפרויקט לשלבים לא שינתה את היקף התשומות והמשאבים שנדרשו מהתובעת. בנוסף נטען כי הבקשה להגדלת התמורה הוגשה בשיהוי ניכר ובחוסר תום לב, בניגוד להוראות ההסכם.

רשות מקרקעי ישראל טענה כי אינה צד להסכם ולפיכך לא קיימת יריבות בינה לבין התובעת. נטען כי התובעת ידעה שכל שינוי החורג מההרשאה התקציבית מחייב אישור מפורש מצד הנתבעת וזאת על פי לשון הסכם. בנוסף, נטען כי היה על המתכננת לפנות למנהל הפרויקט באופן מידי באשר לחריגות עבודה, אולם היא השתהתה בפנייתה. כמו כן נטען כי עבודת התכנון בוצעה במסגרת הסכם פאושלי, ושינוי מאוחר בתעריפי משרד הבינוי והשיכון אינו מהווה עילה להגדלת התמורה.

בית המשפט מצא שיהוי בהגשת התביעה. נפסק כי מקום בו המתכננת סבורה שחלוקת הפרויקט משנה את אופיו, עליה לפנות ללא דיחוי למנהל הפרויקט זאת לפי המנגנון הקבוע בהסכם. אך התובעת השתהתה והתנהגות זו מהווה אינדיקציה לבקשה חסרת בסיס. באשר ליריבות עם רשות מקרקעי ישראל נפסק כי זו אינה צד להסכם, שכן ההסכם לא נחתם על ידה. מהתנהלות התובעת עצמה ניתן להסיק שהרשות אינה צד להסכם שכן כל הבקשות להגדלת התמורה הופנו למועצה . בית המשפט הדגיש כי אין במימון הפרויקט על ידי רשות מקרקעי ישראל או בפעולות אחרות שבוצעו על ידה במסגרת הפיקוח, כדי ליצור יריבות חוזית בינה לבין המתכננת. כמו כן נדחתה הטענה בדבר מצג שווא, שכן ההסכם קבע במפורש כי אין תוקף לכל הבנה שאינה מעוגנת בו. לפיכך, טענות התובעת כלפי רשות מקרקעי ישראל – נדחו.

אשר למועצה, בית המשפט קבע כי מדובר בהסכם פאושלי שהתמורה לפיו אינה תלויה בתחשיב על בסיס מדידה. לשון ההסכם מכילה צירופי מילים כגון ״תמורה ממצה וסופית״, ו״התמורה המוסכמת״. לפיכך, ההסכם לפי לשונו הוא מפורט וממצה. בית המשפט סרב להסתמך על חוות דעת שהוגשו לו לעניין עצם הסיווג של ההסכם כפאושלי, שכן מדובר בסוגיה שההכרעה בה היא משפטית ומסורה לבית המשפט. ניתן דגש לכך שהצדדים לחוזה הם גורמים מתוחכמים. בנוסף צוין כי התובעת, כגורם מקצועי וותיק, זכתה באמון המועצה ורשות מקרקעי ישראל אשר בחרו בה מתוך שורת מתחרים, בהסתמך על הצעתה המקורית. על הרקע הזה, בקשה להגדלת הסכום מהווה פגיעה עקרונית בעיקרון השוויון החל במכרזים. אשר על כן, החברה המתכננת אינה זכאית לתשלום נוסף עבור השירותים שסיפקה.

בהקשרם של חוזים פאושליים מעניין לעיין במאמרו של עו"ד עדי סופרסקי "המנגנון שקם על יוצרו" (נבו, 2024). המאמר עוסק בבעיות המתעוררת בחוזים פאושליים לביצוע עבודות בניה. הכותב מנתח מחלוקות אופייניות ומתאר פתרונות הנהוגים בשוק, המכונים בפיו ״מנגנוני הכרעה מקצועית״, ומטרתם פתרון המחלוקת באופן מהיר תוך כדי ביצוע העבודה. הכותב מבקר מנגנונים אלה בטענה לחוסר יעילות, כגון מקרים בהם חלף זמן ארוך מפרוץ הסכסוך ועד להכרעה. הוא מציע ליישם מספר עקרונות בניסוח הסכם פאושלי, ביניהם קביעת הוראה חוזית המתירה לנותן השירות זמן קצוב וקצר לבקש הגדלת שכר טרחה. עקרון נוסף הוא קביעת סעיף ספציפי בחוזה המגדיר באופן מדויק את המחלוקות שיובאו להכרעה בעזרתו, תוך הפחתת שימוש בנוסח כללי ולא חד משמעי. הכותב מציע לקבוע סעיף המתיר מינוי מומחה מכריע להכרעה במחלוקת בזמן קצר וקצוב על פי ראיות מוחשיות בלבד, והסכמה על משפטן שיכריע בנושאים משפטיים. יישום עקרונות אלה עשוי לדעתו לקדם פתרון יעיל של סכסוכים מקצועיים מורכבים מתוך ניסיון לשמר את רצף העבודה ולמנוע נזקים משניים.

לפסק הדין ראו: ת"א (נצ') 28090-05-20 ינון תכנון יעוץ ומחקר בע"מ נ' מועצה מקומית שלומי מיום 24.07.2024.