הדו"ח נועד להציג את ההתפתחויות והמגמות המרכזיות במערכת המס בישראל ומשמש כלי לעיצוב מדיניות המס. הדו"ח המאפשר מבט פנימי-ביקורתי על מערכת המס הישראלית ומבט חיצוני-השוואתי למדדי ה-OECD.

לפי התחזית הכלכלית המוצגת בדו"ח, בשנת 2021 מדינת ישראל צפויה להכניס כ-496 מיליארד ₪ ממיסים. מדובר בגידול של כ-22% בהכנסות ממיסים ביחס לשנת 2020, ובגידול של כ-20% בהכנסות ביחס לשנת 2019. ההערכה היא כי הגידול נובע מהתאוששות חלקית של המשק ממשבר הקורונה. ביחס למקורות המס, בשנת 2020 המקור המרכזי היה מס ערך מוסף (32% מסך המיסים שנגבו), והמקור השני בגודלו הוא מס הכנסה על יחידים (30%). נכון לשנת 2021, אוכלוסיית משלמי המסים בישראל נאמדת בכ-4.5 מיליון יחידים, מתוכם כ-52% גברים ו-48% נשים. עם זאת, כמחצית מבעלי ההכנסה החייבת בישראל נמצאים מתחת לסף המס ופטורים מתשלום מס הכנסה, שהם כ-61% מהנשים לעומת כ-37% מהגברים. פער זה נובע, בין היתר, מפערי השכר בין גברים לנשים ומכך שנשים זכאיות ליותר נקודות זיכוי ממס הכנסה.

אחת המסקנות המרכזיות של הדו"ח היא, כי המיסים הישירים בישראל הם בעלי אופי פרוגרסיבי: הנתונים מצביעים על עלייה עקבית בשיעורי מס ההכנסה המשתלמים בעשירונים הגבוהים בהשוואה לעשירונים הנמוכים (40% בעשירון העליון לעומת 10% בעשירון התחתון). לעומת זאת, המיסים העקיפים בישראל נחשבים לרגרסיביים, מאחר ושיעור המסים העקיפים המשתלמים מסך ההכנסה נמוך בהרבה בקרב העשירונים הגבוהים בהשוואה לעשירונים הנמוכים (8% בלבד בעשירון העליון לעומת 37% בעשירון התחתון). זאת ועוד, הדו"ח מראה כי ממוצע שיעור המס העקיף המוטל בישראל גבוה בהשוואה לממוצעי מדינות ה-OECD. זהו נתון בעייתי בהתחשב בכך שמס רגרסיבי נתפס כמס שמגדיל את אי-השוויון בחברה. הדו"ח מראה כי נכון לשנת 2020, רכיב המס שמשקלו הוא הגדול בישראל הוא מס ערך מוסף, המהווה כמעט שליש (32%) מסך המסים שגבתה ממשלת ישראל באותה שנה. מדובר בשיעור גבייה הגבוה בכ-12.7% מממוצע ה-OECD לאותה שנה. הדגש על מיסוי עקיף נחשב לבחירה נפוצה בקרב מדינות קטנות ופחות מפותחות, מאחר ומיסים עקיפים נחשבים לפשוטים יחסית לגבייה. בדו"ח מצוין כי מיסוי עקיף נתפס כפחות מזיק, שכן הוא מעכב פחות את הצמיחה הכלכלית בהשוואה למיסוי ישיר. בסופו של דבר, הדומיננטיות של המיסוי העקיף בישראל מגבילה באופן ניכר את יכולתה של מערכת המס לצמצם את אי-השוויון, לעומת מערך הקצבאות וההעברות שנמצא כיעיל יותר בצמצום הפערים לפי מדד ג'יני. מדד סטטיסטי זה מקובל למדידת אי-שוויון בין משקי בית במדינה. ערכי המדד נעים בין 0 ל-1, כאשר מקדם 0 מייצג שוויון מוחלט בין שכבות האוכלוסייה (כל ההכנסות מתחלקות באופן שווה בין כל משקי הבית במדינה) ואילו מקדם 1 מייצג אי-שוויון מוחלט בין שכבות האוכלוסייה (כל הכנסות המדינה מתרכזות במשק בית אחד בלבד). הדו"ח מצא כי מערכת המס כולה מצמצמת את אי-השוויון (כלומר, "מקרבת" את מדד הג'יני של ישראל למקדם 0) ב-0.024 נק' מדד ג'יני. מערך הקצבאות מצמצם את אי השוויון ב-0.063 נק', ובכך תורם בכפי 2.5 יותר לצמצום אי השוויון בישראל.

אשר להטבות מס: נתוני הדו"ח מראים כי בשנת 2020 המדינה העניקה הטבות מס שונות בשווי של כ-76.6 מיליארד ₪, המהווים כ-20% מהכנסות המדינה ממיסים באותה שנה. הטבות מס, המכונות גם "הוצאות מס", הן למעשה הפסד הכנסות הנובע מפטור, ניכוי, זיכוי, הפחתת שיעור מס או דחיית מועד תשלומו, הניתנים לנישומים שונים (יחידים או תאגידים) או לסוגים שונים של פעילות כלכלית. מרבית הטבות המס שניתנו בישראל בשנת 2020 (כ-40%) נותבו לחיסכון ולהשקעה בשוק ההון (קרנות פנסיה וקרנות השתלמות), בעוד שכ-11% מסך ההטבות נותבו למטרות רווחה ולעידוד התיישבות בפריפריה, ועוד כ-11% סווגו כהטבות למשפחות. מבין כל סוגי ההטבות שניתנו, הטבות המס שנותבו לפנסיה (הפקדה, צבירה ותשואה) עלותן הייתה הגבוה ביותר באותה שנה (23.9 מיליארד ₪, המהווים כ-31% מסך כל ההטבות). לפי עמדתה של הכלכלנית הראשית המוצגת בדו"ח, נראה כי חלוקת הטבות המס שחולקו בישראל בשנת 2021 היתה ריכוזיות מדי, מאחר וכ-80% מסך עלות הטבות המס מרוכזת ב-10 סוגי הטבות בלבד.

פרק 5 של הדו"ח עוסק במס החברות בישראל, ומצביע על מגמה של גידול בגביית מס זה בשנים האחרונות. הפרק מתמקד בהשפעה הרבה של הפער בין שיעורי מס החברות לבין שיעורי מס ההכנסה ליחידים. נמצא כי ככל שהפער גדל והמס על רווחי החברות נמוך יותר מהמס על יחידים, כך מתפשטת תופעה של "חברות ארנק", ויותר יחידים פועלים באמצעות חברה כדי לשלם מס מופחת. למשל, בין השנים 2009-2011 שיעור המס על רווחי החברות היה נמוך בכ-6% משיעורי המס השולי שהוטל על יחידים, מה שהוביל לגידול משמעותי במספר החברות שנוצרו באותן שנים. נתוני הדו"ח מצביעים על ריכוזיות בקרב ההכנסות של חברות בישראל: התפלגות ההכנסות וחבות המס של חברות בישראל לפי עשירונים, מראה כי בשנת 2018 ההכנסה של חברות העשירון העליון תפסה כ-92% מסך כל ההכנסות של חברות בישראל, כשמתוכן 212 החברות המשתייכות לאלפיון העליון ריכזו כ-42% מההכנסות. הדו"ח מראה כי בשנת 2018, 13 חברות המשתייכות למאיון העליון (ומהוות כ-1% מכלל החברות בישראל), זכו בכ-56% מסך הטבות המס שחולקו בישראל באותה שנה.

הדוח מוסיף וסוקר את המגמות המרכזיות במס קניה בישראל, שרובו המוחלט מוטל על מוצרי צריכה בעלי השפעות חיצוניות שליליות, כגון מוצרי טבק, אלכוהול, דלקים וכלי רכב. מס הבלו המוטל בישראל על ליטר "בנזין 95" הוא השני בגובהו בעולם, וגדול בכ-50% מממוצעי מדד ה-OECD. בקשר למכס, הדו"ח מציין כי ההכנסה ממכס בישראל נמצאת במגמת ירידה, בין היתר בשל הרצון לעודד ייבוא, להגביר את התחרות במשק ולהיאבק ביוקר המחיה. עם זאת, בשנת 2020, מחצית מהכנסות המכס נבעו ממכסים על חקלאות ומזון ועל כלי רכב וחלקיהם. ביחס לאגרות, הדוח מצביע על מגמה כללית שראשיתה בתחילת שנות האלפיים, ולפיה גביית האגרות בישראל מצטמצמת עם השנים, כחלק ממדיניות של צמצום האגרות הממשלתיות והצמדת ערכן למדד המחירים לצרכן.

מדובר בדו"ח חשוב הפורש תמונה רחבה על אודות כספי המסים הנגבים מאזרחי המדינה. הגידול המרשים בהכנסות המדינה מהווה הזדמנות לעיין בנטל המס המוטל על יחידים בישראל ולשקול הפחתה בשיעורי מס הכנסה.  בד בבד, ניתן לבחון הפחתה גם בשיעור המע"מ העשויה להקטין את השפעותיו של מס עקיף זה על הגידול באי-השוויון בין שכבות אוכלוסייה. נתוני אי-השוויון הם מטרידים: לא פחות ממחצית מבעלי ההכנסה מצויים מתחת לקו משלמי המיסים, כלומר – הכנסותיהם נמוכות במיוחד. כך גם ראוי לשים לב לפערי השכר המשמעותיים בין גברים לנשים, אשר אין להם מקום במדינה מתוקנת. הממצאים הללו מזמינים דיון רגולטורי לעיצוב מדיניות, בשאיפה לתקן את העיוותים.

דוח מינהל הכנסות המדינה לשנים 2019-2020, ונתונים ראשונים לשנת 2021

להלן נסקור את הפרק הראשון בדו"ח האחרון שפורסם:

World Inequality Report 2022 (World Inequality Lab 2021),

Chapter 1- Global economic inequality: insights

שני המדדים העיקריים המשמשים את החוקרים בהערכת אי השוויון הם: א. הכנסה לאומית (National Income) – סך ההכנסות של אזרחי מדינה מסוימת במשך שנה[3]. ב. עושר לאומי (National Wealth) – שווי סך כל הנכסים בבעלות אזרחים במדינה מסוימת[4].  נתונים אלו, בפני עצמם, לא מספרים דבר על אי שוויון בין מדינות או אנשים שונים באותה מדינה, אלא מתייחסים לאי שוויון בחתך בינלאומי. כמתואר בתרשים להלן, החוקרים עשו בנוסף שימוש גם בחלוקת אוכלוסיית העולם הבוגרת ל-4 הקבוצות הבאות:

50% (המחצית הענייה ביותר באוכלוסיה); 40% (קבוצת הביניים); 10% (העשירון העשיר); ובהם – העשירים ביותר – 1% מאוכלוסיית העולם.

במנעד שבין שוויון מוחלט לחוסר שוויון מוחלט, הקצה המסמל שוויון מוחלט מתקיים כאשר 50% מהאוכלוסייה הם בעלי 50% מהעושר העולמי. הקצה השני מסמל אי שוויון מוחלט, כאשר 50% מאוכלוסיית העולם הם בעלי 0% מהעושר העולמי. לפי איסוף הנתונים, החוקרים מתארים מצב בו הקבוצה הענייה ביותר בעולם מחזיקה בסך של כ-8% בלבד מסך ההכנסות הגלובלי וב-2% בלבד מסך העושר העולמי. 10% מאוכלוסיית העולם העשירה ביותר מרוויחים 52% מסך ההכנסות (בערך פי 5 מהממוצע העולמי) ומחזיקים ב-76% מסך העושר העולמי; מתוכם, ה-1% העשירים ביותר מחזיקים ב38% מסך העושר העולמי. מצב זה קרוב יותר לקצה של אי השוויון המוחלט.

החוקרים מבחינים בין אי שוויון בין מדינות (לדוגמא: הפרשי הכנסה ממוצעת בין גרמנים והודים), לבין אי שוויון בתוך מדינות (למשל: הבדלים בהכנסות בין הודים עשירים ועניים). אי שוויון בתוך מדינות נמצא כיום בשיא היסטורי ואי שוויון בין מדינות גם הוא גבוה, וזאת למרות התקדמות כלכלית ו"סגירת פערים" בין מדינות העולם בעשורים האחרונים.

הנתונים מראים פערים גדולים הן בהכנסות והן בעושר בין אוכלוסיות העולם. אזרחי מדינות אפריקה הדרומית מרוויחים את הסכומים הנמוכים ביותר: 31% מממוצע ההכנסות העולמי, בעוד שבצפון אמריקה מרוויחים בערך פי 3 מממוצע ההכנסות העולמי ופי 6 עד פי 10 מאשר באסיה ובמדינות אפריקה. החוקרים טוענים שהפער אף גדול יותר אם לוקחים בחשבון את ההכנסה לשעה, היות ובאסיה ובאפריקה העובדים נמצאים כ-30% יותר זמן בעבודה מאשר בצפון אמריקה ובאירופה. כאשר בוחנים את סך העושר הלאומי, נראה כי הפערים בין המדינות אף גדולים יותר.

ניתן לראות כי באפריקה, אזור המזרח התיכון, אמריקה הלטינית וכן דרום ודרום-מזרח אסיה, המחצית הענייה של האוכלוסייה מחזיקה בין 9%-12% בלבד מסך ההכנסה הלאומית. החוקרים מסבירים כי אזורים אלו מאופיינים באליטות פוליטיות וכלכליות הנהנות מעושר ושפע, לצד אנשים החיים בעוני משווע. באזורים אחרים בעולם, כגון באירופה, בצפון אמריקה, ברוסיה ובמרכז ומזרח אסיה, אי השוויון בין המחצית הענייה של האוכלוסייה לבין יתר האוכלוסייה הוא פחות קיצוני, אם כי גם שם המחצית הענייה לא מחזיקה ביותר מ20% מההכנסות הלאומיות.

אחת מתובנות המחקר היא שלא מספיק להתבונן במדדים כלכליים כגון הכנסה לנפש או הכנסות לאומיות ממוצעות. זאת, משום שהכנסה ממוצעת גבוהה (הכנסה גבוהה לנפש) לא מבטיחה רמה גבוהה של שוויון. רמת אי השוויון נקבעת בעיקר על ידי הבחירות הפוליטיות המבוצעות על ידי אותה מדינה, או – כיצד המדינה מחליטה לארגן את כלכלתה (למשל: הענקה או שלילה של זכויות מהפרטים, חברות או שחקנים כלכליים אחרים באותה מדינה).

אינדיקטור נוסף המשמש למדידת אי שוויון הוא מדד ה- 10T/50B (Top 10, Bottom 50).  זהו אינדיקטור הבוחן את ההבדל בממוצע ההכנסה בין העשירון העשיר באוכלוסיה (Top 10)  לבין המחצית הענייה של האוכלוסייה (Bottom 50). אינדיקטור זה עונה על השאלה: "פי כמה מרוויחים העשירים יותר מהעניים?" הממצאים מראים כי באזורים בהם אי השוויון הוא גדול עד קיצוני, ימדד אינדיקטור  של 25-28, כלומר העשירון העליון מרוויח בממוצע פי 25-28 יותר מהמחצית הענייה באוכלוסיה. גם בתוך אזורים שבהם רמת אי-השוויון גבוהה, קיימת שונות גדולה בתוצאות הנמדדות על ידי אינדיקטור זה: למשל ביבשת אפריקה, במדינות כגון ניגריה ואתיופיה, האינדיקטור נע בין 13 ל16 בעוד שבמדינות אחרות ביבשת כגון נמיביה ודרום אפריקה, האינדיקטור נע בין 40 ל-63. מעניין לציין כי לא נמצא קשר בין מידת התפתחות המדינה לבין השונות באינדיקטור זה של אי שוויון בתוך המדינות, כלומר: אי השוויון הנמדד על פי אינדיקטור זה קיים הן במדינות מפותחות והן במדינות מתפתחות .

החוקרים מציגים דרכים להפחתת אי השוויון: מיסים (כגון: מס הכנסה, מיסים על צריכה, למשל מע"מ, ומיסי רכוש) והעברות (העברות סוציאליות) המשמשים ל"חלוקה מחדש" (Re-Distribution) של הכנסות (או עושר). דרכים נוספות להפחתת אי שוויון הם כלי מדיניות שונים כגון קביעת חוקי שכר מינימום, חינוך חינם, פיקוח על השכירות וחוקי הגבלים עסקיים (המכוניםPre-Distribution ) אשר אף שהשפעתם פחות ישירה ומורגשת לעומת מיסים והעברות, הם חשובים לא פחות להפחתת אי שוויון.

במקומות מסוימים, בהם אי השוויון הוא מאוד גדול, גם לאחר חישוב השפעת המיסים וההעברות, אי השוויון יישאר יחסית רחב (באמריקה הלטינית ובמדינות מסוימות באפריקה). בנוסף, על פי החוקרים, כלי מדיניות ה Pre-Distribution-הם משמעותיים, ואף יותר משמעותיים מה-Re-Distribution בהפחתת אי השוויון. אחת הסיבות לכך היא כי במדינות עם ממוצע הכנסות גבוה, המיסים גבוהים; אך במדינות בעלות ממוצע הכנסות נמוך – המיסים כמעט ואינם קיימים. לפיכך למעשה למדינות עניות אין בפועל את היכולת הפיסקלית להפחית אי שוויון באמצעות "חלוקה מחדש".

תובנה נוספת של החוקרים היא, כי במדינות בהן מראש אי השוויון היה נמוך לפני מיסים, ה"חלוקה מחדש" תהיה גם היא גבוהה יותר. קשר זה מבטא את הכוחות החברתיים והפוליטיים הפועלים במדינות אלו, אשר דוחפים להפחתת אי שוויון קיים, כאשר ממילא במדינות אלו המנגנונים הקיימים פועלים להקטין את אי השוויון והוא נמוך מלכתחילה. במדינות אלו גם בדרך כלל קיים מנגנון משלים של Pre-Distribution, אשר בדרך כלל צועד יד ביד עם Re-Distribution. (דוגמאות למדינות אלה ניתן למצוא באירופה ובצפון אמריקה בעיקר).

בחינת אחוז מחזיקי ההון הפרטי באזורים שונים בעולם מעלה מספר מסקנות. ראשית, באופן מפתיע, בכל האזורים, העשירון העשיר באוכלוסיה מחזיק בין 60%-80% מההון הפרטי. הדבר מצביע על קיומן של מערכות היררכיות של הון פרטי בכל המדינות, מבלי להתחשב בשונות פוליטית, חברתית או רמת התפתחות כלכלית. לדוגמא, אזור צפון אמריקה, אחד האזורים המפותחים ביותר מבחינה כלכלית בעולם, הוא גם האזור בו קיים אי השוויון הגדול ביותר בכל הנוגע להחזקת הון פרטי. כאשר בוחנים את קבוצת ה1% העשירים ביותר בכל מדינה מגלים אי שוויון אף גדול יותר, עם אחוז החזקת ההון הפרטי שנע בין 35%-46% בצפון אמריקה ובאמריקה הלטינית. לעומת זאת, המחצית הענייה באוכלוסיה בכל האזורים, מחזיקה בין 4%-5% מההון הפרטי (אירופה, מזרח אסיה) ל-1% באמריקה הלטינית. ניתן לומר כי המחצית הענייה של האוכלוסייה כמעט בכל מדינה, משוללת אפשרות להחזקת הון פרטי. בתרשים להלן מוצגים שיעורי החזקת הון בידי המחצית הענייה של אוכלוסיית העולם.

ככל שהגוון בתמונה כהה יותר, שיעור ההחזקה של ההון הפרטי גבוה יותר (אך אינו עולה בכל מקרה על 17.2%). בחלקים הבהירים, אפשר והקבוצה מחזיקה גם בשיעור ממוצע שלילי של הון פרטי, מצב המתאר יותר חוב מהון. למשל ביוון – שיעור החזקה ממוצע הוא 2%-.

החוקרים מתייחסים גם להשפעות מגיפת הקורונה. נראה כי למרות שהמגיפה השפיעה באופן שונה על שכבות סוציו-אקונומיות שונות, הרי שתגובת הממשל (כגון: חלוקת שוברי מזון, מענקים מיוחדים למשקי בית, הטבות למובטלים ועוד) הצליחו בחלק מהמקומות (למשל בארה"ב ובאירופה) למתן את האפקט ולמנוע הרחבה של אי השוויון. עם זאת, במדינות בהן מנגנוני הרווחה והביטחון הסוציאלי אינם מפותחים דיים, הורגשו השפעות המגיפה בעיקר בקרב האוכלוסייה הענייה. לפי הערכות הבנק העולמי, מגיפת הקורונה הובילה כ-100 מיליון איש לעוני קיצוני.

מהו מצב אי השוויון בישראל? ישראל היא מדינה עם הכנסה גבוהה לנפש ועם רמת אי שוויון גבוהה. רמת אי השוויון מושווית לזו שבארה"ב, כאשר המחצית הענייה של האוכלוסייה מרוויחה 13% מסך ההכנסה הלאומית וחלקו של העשירון העליון בהכנסה הוא 49%. הפערים במדד ההחזקה בעושר אף גדולים יותר: המחצית הענייה מחזיקה רק ב5% מסך העושר בעוד העשירון העליון מחזיק ב-62%. אי השוויון בישראל היה ונותר גבוה ב-30 שנים האחרונות למרות שמשנת 2012 פחת במעט. החוקרים מציגים גם את מצב אי השוויון המגדרי בישראל (שיעור הנשים בהכנסה מתעסוקה) ומשווים אותו לזה שבארה"ב (38%). יש לציין לחיוב שאי השוויון המגדרי ירד בישראל בשנים 1991-2019 באופן משמעותי.

[1] https://inequalitylab.world/en/our-mission/

קבוצה של חוקרים  חברתיים אשר פועלים מ-Paris School of Economics  בצרפת ומUniversity of Berkeley- בקליפורניה, ארה"ב.

[2] World Inequality Report 2022- Introduction (P.22)

[3] בשנת 2021 סך ההכנסה הגלובלית היתה €86 טריליון

[4] בשנת 2021 סך העושר הגלובלי הנקי  היה  €510 טריליון