המקרה עסק בהסכם בין המנוח משה חזקיה לבין מנהל מקרקעי ישראל. בשנת 1957 חתם המנוח משה חזקיה על הסכם עם רשות מקרקעי ישראל לחכירת המקרקעין אשר בבעלות הרשות. הקרקע נועדה להפעלת משתלה המהווה עסק משפחתי. לאורך השנים נחתמו בין הצדדים מספר רב של הסכמים אשר כל אחד מהם ארך שלוש שנים עם מתן אופציה להארכה לתקופה נוספת. ההסכמים שנחתמו מעת לעת נועדו לחידוש ההתקשרות ונשאו את הכותרת "הסכמי חכירה". החל משנת 1969 ואילך צוין בהסכמים כי הזכויות הניתנות הן זמניות, קצרות ומוגבלות וכי הרשות רשאית להפסיק את ההתקשרות בכל עת. עוד נכתב בהם כי המנוח אינו זכאי להעביר את זכויותיו לאחר. בשנת 1989 בעת חידוש נוסף של החוזה, שונתה כותרת ההסכם ל"הסכם הרשאה" והמנוח הוגדר כ"בר רשות" לניהול המקרקעין, זאת בשונה מזכות החכירה שהופיעה בהסכמים הקודמים.

בשנת 1995 פרץ סכסוך בין הצדדים ביחס לגובה דמי השימוש בקרקע. המנוח הגיש תביעה כנגד הרשות בבית המשפט המחוזי ועתר לסעד הצהרתי לפיו הוא זכאי לחידוש חוזה חכירה וכי על הרשות לגבות ממנו תשלום שנתי כנהוג בשטח חקלאי, כפי ששילם עד ליום זה. הרשות הגישה תביעה שכנגד ועתרה לסילוקו של המנוח מהקרקע. בפסק דין של בית המשפט המחוזי (ת"א 2101/96 מיום 8.3.2000) קיבל בית המשפט את טענות המנוח ודחה את תביעת הרשות. בית המשפט עמד על אינטרס הציפייה של המנוח, וקבע כי הוא יוכל להמשיך להחזיק במקרקעין במסגרת ההסכמים של הרשות. מנגד, בית המשפט קבע כי המנוח אינו זכאי להתקשר בחוזה חכירה לדורות. פסק הדין הוקדש ברובו לשאלת גובה דמי השימוש. הוצגה שומת השמאי מטעם המנוח והוצגה שומת שמאי נוספת מטעם רשות מקרקעי ישראל. בית המשפט פסק כי יש להעדיף את שומת השמאי מטעם המנוח, אשר העמיד את דמי החכירה השנתיים על סך 6,000 ₪ לשנה (בדומה לדמי החכירה השנתיים שנקבעו בחוזה האחרון בין הצדדים). בשומתו קבע כי שימוש הקרקע הוא "חקלאי" לעומת השמאי הממשלתי מטעם הרשות אשר קבע את שומתו על פי סיווג שימוש הקרקע כ"תעשייתי" ולא ידע לתמוך קביעתו בחיקוק או הסכם כלשהו. בית המשפט פסק כי על הרשות לערוך שומה חדשה על פי סיווג הקרקע כחקלאי, ולחתום עם המנוח  על הסכם תקופתי בהתאם לגובה השומה החדשה.

לאחר מתן פסק הדין התגלעה מחלוקת בין המנוח לרשות בדבר פרשנות פסק הדין בנוגע לחישוב דמי החכירה. לאור המחלוקת לא נחתם הסכם בין המנוח לרשות ולא שולמו דמי שימוש על ידי המנוח,  על אף שהוסיף להחזיק במקרקעין ולהפעיל בהם את משתלה.

בשנת 2006 שלחה הרשות שובר גבייה לתשלום "דמי שימוש", בסתירה לכאורה לפסק הדין של בית המשפט המחוזי. המנוח הגיש לבית המשפט המחוזי בקשה להבהרת פסק הדין, אך בקשתו נדחה. המנוח הגיש בקשה לבית המשפט העליון, למתן ארכה להגשת ערעור על פסק הדין, בשל מחלוקת על פרשנותו, אך גם בקשה זו נדחתה. לבסוף, הגיש המנוח לבית המשפט המחוזי בקשה לאכיפת פסק הדין וקיומו לפי סעיף 6 לפקודת ביזיון בית המשפט. בשנת 2011 התקיים דיון בבקשה והצדדים הגיעו להסכמות: המנוח התחייב להסדיר תשלום מוסכם על סך 300,000 ₪ עבור דמי השימוש שלא שילם במשך 16 שנה. בכפוף לכך התחייבה הרשות לחתום על חידוש הסכם עם המנוח.

ואולם על אף ההסכמות האמורות, בין המנוח לרשות לא פסקו המחלוקות. המנוח ביקש לחתום על חידוש הסכם חכירה, אך הרשות לא נעתרה לבקשתו והסכימה לחדש עמו הסכם הרשאה בלבד. המנוח המשיך להחזיק במקרקעין ולהפעיל את המשתלה, אך עמד בסירובו לחתום על הסכם הרשאה. בסופו של יום לא נחתם הסכם כלשהו בחייו של המנוח. המנוח הלך לעולמו בשנת 2014. המנוח הותיר צוואה, לפיה הזכויות במשתלה מוקנות לביתו דליה ברעם.

בשנת 2017 הגישה דליה פנייה לרשות בה עתרה ל"העברת זכויות מכוח צוואה, וחתימה על הסכם חכירה". מספר ימים לאחר מכן נשלחה לדליה דרישה מטעם הרשות לפנות את המשתלה. בשנת 2018 עתרו דליה ברעם ובעלה איתן ברעם לבית המשפט המחוזי בבקשה לסעד הצהרתי לפיו הם זכאים להתקשר עם הרשות בחוזה חכירה. התובעים טענו כי הרשות אינה מקיימת את פסק הדין משנת 2000 שהורה לחתום על הסכם עם המנוח. בנוסף טענו כי הם רשאים להיכנס בנעלי המנוח לצורך חתימה על הסכם. מנגד טענה הרשות כי אין לתובעים זכות עמידה, בהתבסס על כך שזכות ההרשאה של המנוח אינה עבירה. בנוסף נטען כי פסק הדין משנת 2000 מתייחס למנוח בלבד. תביעת התובעים נדחתה, והתובעים ערערו לבית המשפט העליון.

בערעור, המערערים טענו כי בית המשפט המחוזי טעה בפרשנות פסק הדין משנת 2000. לטענתם, בפסק הדין משנת 2000 נקבע שעל הרשות להמשיך ולחתום עם המנוח על הסכמי חכירה. עוד נקבע בפסק הדין משנת 2000 כי ככל והרשות מעוניינת להמיר את הסכמי החכירה בהסכמי הרשאה עלייה להציג "טעמים ראויים" אך הרשות לא עשתה זאת במשך 18 שנה. קביעה זו מחדדת את כוונתו של בית המשפט כי ההסכמים עליהם יש לחתום הם הסכמי חכירה. בנוסף טענו המערערים כי בית המשפט ביסס החלטתו על הנחה לפיה מדובר במדיניות חדשה של הרשות שלא להשתמש בהסכמי חכירה לתקופות זמן של פחות מ- 5 שנים. בעיני המערערים הנחה זו שגויה, שהרי נחתמו בין הרשות לאזרחים אחרים הסכמי חכירה לתקופה של פחות מחמש שנים. לאור האמור, טענת המערערים היא כי הם זכאים להתקשר עם הרשות בחוזה חכירה, ויש להורות לרשות לעשות כן.

לטענת הרשות, ליורשים אין זכות במקרקעין. לדבריה, זכות המנוח מעולם לא הייתה חכירה אלא הרשאה. הרשות חלקה על פרשנות פסק הדין משנת 2000, וטענה כי לא הוקנתה מכוחו למנוח זכות חכירה. אמנם כותרתם של חלק מההסכמים "חוזה חכירה" אך משום שאלה ההסכמים היחידים שנהגו באותה העת, אך הכותרת אינה משקפת מהות. מלשון החוזה עולה כי למנוח הוענקו זכויות זמניות בלבד ולכן אין לקבל את עמדת היורשים, לפיה פסק הדין המקורי העניק לו זכויות חכירה. בנוסף טענו, כי גם אם היה נחתם הסכם חכירה עם המנוח, הזכות נובעת מהסתמכותו ואינה ניתנת להורשה.

לב הדיון המשפטי בערעור התמקד בפרשנותו של פסק הדין המקורי. בית המשפט העליון בחן את לשון פסק הדין על מנת להבין את הפרשנות הראויה. בפסק הדין המקורי הורה בית המשפט לחדש את ההסכמים שנחתמו טרם מתן פסק הדין, ואלה היו חוזי "חכירה". אך בפועל הזכויות שהוענקו מכוח הסכמים אלו היו זמניות, קצרות ומוגבלות. על אף כותרת ההסכמים והשימוש במושג "חכירה", הזכויות שהוענקו למנוח היו בגדר הרשאה בלבד. יתר על כן, ההסכמים המאוחרים בין המנוח לרשות נשאו את הכותרת "הסכם הרשאה" ובהם נכתב בבירור כי הזכויות בלתי עבירות. בית המשפט הוסיף כי מסקנה זו עולה בקנה אחד עם הפרשנות התכליתית של פסק הדין המקורי משנת 2000, שביקש להגן על האינטרסים של המנוח, כמחזיק במקרקעין תקופה ארוכה. פסק הדין לא הניח לנגד עיניו את אינטרס היורשים. לפיכך, בית המשפט העליון דחה את הערעור והותיר את החלטת בית המשפט המחוזי על כנה.

לפסק הדין ראו: ע"א 336/22 דליה ברעם ואח' נ' רשות מקרקעי ישראל מיום 07.08.2024

בית-המשפט המחוזי שם קץ לניסיונותיו החוזרים ונשנים לסכל עסקה זו ופסק כי לדייר הסרבן אין את הזכות להקריב את האינטרס הציבורי ואת האינטרס של יתר הדיירים לטובתו האישית, כאשר היא אינה סבירה. אינטרסים אלו, של הדיירים האחרים, מספיקים כדי להצדיק פגיעה מידתית בקניינו של הדייר הסרבן.[2]

פרויקט של פינוי בינוי גורר עימו בעיות וחסמים רבים אשר צריך להתמודד איתם, כאשר הבעיה העיקרית שקיימת בפרויקטים אלו היא בעיית ההסכמה. כל הדיירים בבניין צריכים לחתום על הסכם לביצוע הפרויקט, אחרת הפרויקט לא יכול לצאת לפועל, מכיוון שזהו התנאי הראשון לביצועו.[3] ללא הסכמתם של כל הדיירים, לא ניתן להרוס את המבנה הקיים ולבנות במקומו בניין חדש.[4] על מנת להתמודד עם חסם זה, נחקק חוק פינוי בינוי (פיצויים).[5] חוק זה נועד להתמודד עם התנגדותם הבלתי סבירה, של אחד או יותר מבעלי הדירות, לעסקאות פינוי בינוי וכן להתמודד עם כשל השוק המכונה "בעיית הסחטן".[6] בנוסף, החוק יוצר תמריץ לבעל דירה סרבן להצטרף לעסקה, במקום להיות מעורב בהליכים משפטיים. הליכים אלו אינם שאיפתם של המעורבים בפרויקט, שרצונם הוא לשפר את איכות חייהם.[7] בנוסף, גם בחוק המקרקעין ניתן מענה כאשר עולה סוגיית ההסכמה בין בעלי הדירות. בפרויקט פינוי בינוי נדרשת הסכמה של כל בעלי הדירות. לכן, לפי סעיף 5א לחוק, בהיעדר הסכמה של כל בעלי הדירות להריסת הבניין והקמתו מחדש, ניתן לפנות בתביעה למפקח, כאשר קיימת הסכמה של בעלי הדירות שבבעלותם ארבע חמישיות מהדירות וארבע חמישיות מהרכוש המשותף הצמוד לדירותיהם.[8]

על-פי חוק פינוי בינוי (פיצויים), כאשר קיים רוב מיוחס מבעלי הדירות אשר מסכים להתקשר בעסקה עם יזם לטובת עסקה של פינוי בינוי, ניתן לראות בסירובו של הדייר הסרבן, כסירוב בלתי סביר. על כן, הדייר הסרבן עלול להיות חשוף לתביעה נזיקית בעקבות מעשיו וכאחראי בנזיקין כלפי שאר בעלי הדירות הרוצים לקדם את העסקה. בעקבות תיקונו של חוק זה, תופעת הסרבנות הצטמצמה, מכיוון שיש יותר כלים לאכוף את רצון הרוב על המיעוט.[9]

מהו סירוב סביר?

סעיף 2(ב) לחוק פינוי ובינוי מגדיר רשימה של נסיבות. בהתקיימן, לא ייחשב בעל דירה המסרב לעסקת פינוי בינוי, כדייר סרבן ולפיכך, לא יהיה אחראי בנזיקין.[10] בין הנסיבות בסעיף ניתן לראות, שמדובר במקרים בהם מדובר בעסקת פינוי בינוי שאינה כדאית כלכלית. למשל, כאשר לבעל הדירה המסרב לא הוצעו מגורים חלופיים לתקופת הקמת הבניין החדש. נסיבה נוספת היא כאשר לא הוצע לבעל הדירה המסרב בטוחות הולמות לביצוע העסקה, או לחלופין, שהתמורה שכן הוצעה לבעל הדירה המסרב אינה תואמת את התמורה שהוצעה לשאר הדיירים וכו'. לצד תנאים אלו יש תנאי נוסף, תנאי "סל", הקובע שכאשר מתקיימות נסיבות מיוחדות, הסירוב ייחשב כסביר. מדובר בקשת של נסיבות אשר משקפות איזון ראוי והכרחי בין זכותו הקניינית של הדייר הסרבן, לבין זכותם של שאר בעלי הדירות להנות מהפוטנציאל הגלום בתועלת המופקת מפרויקטים אלו ובנוסף, לאור האינטרס הציבורי בקידומם של הפרויקטים. בעניין שורצברגר, בית-המשפט פסק כי העסקה כדאית כלכלית ככלל, ובפרט כי למערערת הוצעו הצעות חלופיות רבות וכן אף תמורה העולה על ערך דירתה הנוכחית.[11]

דיירים שמסרבים להתחדשות עירונית בבניין שלהם מתוארים לרוב כ"סחטנים" ובמרבית המקרים קיים חוסר אמון בין הדיירים הסרבנים לבין היזם. סוג אחד של סרבנים הם כאלו שרוצים לקבל תמורה גדולה יותר, שנובעת מהמחשבה כי הוא יכול להשיג רווח גבוה יותר מזה שהוצע לו. הסוג האחר, הם כאלה שאמורים לקבל תמורה שווה, אך טוענים שהיזם מפלה אותם.[12]

מתי סירוב ייחשב בלתי סביר?

בפסק-הדין שורצברגר, עלתה שאלה, מתי ייחשב בעל דירה כדייר סרבן, שסירובו בלתי סביר? בית-המשפט קבע, כי צריכה להיות הבחנה בין מצב בו מטרת התנגדותו של בעל הדירה היא סחטנית, לבין מצב שבו ההתנגדות נובעת מנימוקים ראויים שיש להתחשב בהם. התנאי המרכזי שיש לבחון, הוא אי-כדאיות העסקה. נטל ההוכחה לכדאיות העסקה מונח על כתפיהם של התובעים.[13]

בשנת 2020, במחלקה למשפט אזרחי במשרד המשפטים, בדקו את החסמים בהליכי ההתחדשות העירונית וגיבשו פתרונות אפשריים.[14] אחד מהחסמים שנבדקו הוא הקושי בהשגת הסכמות של בעלי הדירות. בין הפתרונות שעלו, עלה הפתרון להפחתת הרוב הדרוש לשם הגשת תביעה נגד בעל דירה מסרב. נאמר, שיש צורך לאזן בין האינטרסים השונים ­– שמירה על זכויותיהם של יתר הדיירים בבניין, לבין זכותו של בעל הדירה, שסירובו הוא בלתי סביר. איזון זה מצדיק התערבות לטובתם של הדיירים והאינטרס הציבורי שבמימוש עסקאות לפינוי בינוי. שנית, להרחיב את הגורמים שרשאים להגיש תביעה נגד בעל דירה מסרב. באמצעות הרחבת טווח הגורמים, גם ליזם ולמדינה תהיה האפשרות להגיש תביעה, כאשר מדובר במקרים בהם ישנו אינטרס ציבורי משמעותי בהתחדשות עירונית. שלישית, לקבוע כלל המבחין בין מצב בו בעלי דירות שאינם מתגוררים בדירות, אשר מסכימים לעסקה והסכמתם תכלל במניין ההסכמות לצורך הרוב המיוחס, לבין מצב שבעלי דירות שאינם מתגוררים בדירות אינם מסכימים לעסקה ואז לא תהיה התחשבות בסירובם.[15]

לאחרונה התפרסמה טיוטת חוק ההסדרים. חוק זה מקשה על סרבנים, מעודד יזמים ונותן לרשויות המקומיות אחריות חדשה. כפי שנאמר לעיל, הרוב הדרוש היום לתביעת דייר סרבן, הוא ארבע חמישיות מכלל הדיירים. חוק ההסדרים משנה את הרוב לשני שלישים. בנוסף, מוצע שלא יכללו בניין הרוב הנדרש בעלי דירות שעשו עבירות בניה. בכתבה שפורסמה בגלובס בחודש האחרון, צוטט עו"ד צסוואן, ראש תחום התחדשות עירונית במשרד עו"ד גינדי כספי, אשר חושב שהתיקון נדרש: "הכלל שבו צריך 100% הסכמה במקרקעין כדי לבנות לא משתנה. כאשר חלפו 15 שנים מאז שנולדה ההפחתה של הרוב יש מהלך נוסף. הבינו שגם הרוב המופחת יכול לייצר וטו של אותו מיעוט סרבן שלא צריך לתת דין וחשבון על עצם הסירוב שלי. עצם העובדה שמפחיתים את הרוב הדרוש ל-66% מביא לתוצאה שבא הסירוב של הדייר יקבל את יומו בבית המשפט".[16]

[1] תא (ת"א) 52856-10-19 אהובה כהן ואח' נ' משה גיבלי (פורסם בנבו, 07.02.2021).

[2] שם.

[3] שם.

[4] מ' בורנשטיין, "פינוי-בינוי והתחדשות עירונית – מה התחדש ומה דרוש וצפוי" מקרקעין 6/11 31.

[5] חוק פינוי ובינוי (עידוד מיזמי פינוי ובינוי), תשס"ו-2006.

[6] הצעת חוק פינוי ובינוי (פיצויים) (תיקון מס' 4) (פינוי בשל סירוב בלתי-סבר), התשע"ו-2016.

[7] בורנשטיין, לעיל ה"ש 4, בע"מ 2.

[8] סעיף 5א לחוק המקרקעין (חיזוק בתים משותפים מפני רעידות אדמה), תשס"ח-2008.

[9] גיא נרדי "סחטן או קורבן? מיהם הדיירים שמסרבים להתחדשות עירונית" גלובס https://www.globes.co.il/news/article.aspx?did=1001362156

[10] 2(ב) לחוק פינוי ובינוי (עידוד מיזמי פינוי ובינוי), תשס"ו-2006.

[11] ע"א 3511/13 רגינה שורצברגר נ' שלום מרין (פורסם בנבו, 24.07.2014).

[12] שם.

[13] פרשת שורצברגר, לעיל ה"ש 11, פסקה 31 לפסק-דינו של השופט דנצינגר.

[14] "סיכום עבודת צוות הסרת חסמים בהתחדשות עירונית" משרד המשפטים 7 (2020) https://www.gov.il/BlobFolder/news/news-30-04-20/he/urban-renewal.pdf

[15] שם, ע"מ 18.

[16] גיא נרדי "ה"סרבנים" ישלמו, היזמים ירוויחו: הרפורמה הגדולה בהתחדשות העירונית חוזרת" גלובס https://www.globes.co.il/news/article.aspx?did=1001379294