הכלי הראשון שמציע הדו"ח עוסק ביכולת של ממשלות לצפות סיכונים ולהבין את טיבם של השיבושים הפוטנציאליים בשרשראות האספקה. במסגרת זו, הדו"ח יוצר הבחנה בין חמישה סוגי שיבושים עיקריים: (א) אסונות טבע (כגון רעידות אדמה וצונאמי); (ב) תאונות (כמו שריפות והתנגשויות); (ג) זעזועים מכוונים (כגון מלחמות ופעולות טרור); (ד) משברים בינלאומיים בעלי אפקט הדבקה (דוגמת מגפת הקורונה); ו-(ה) מתחים גיאופוליטיים מתמשכים. חשיבותו של זיהוי וסיווג מוקדם של סיכונים אלה מודגמת באמצעות המקרה של תקרית תעלת סואץ ממרץ 2021, בה תאונה של ספינה יחידה גרמה לשיתוק משמעותי של הסחר הימי העולמי והמחישה את פגיעותן של שרשראות אספקה גלובליות. בהמשך, הדו"ח מציע מספר המלצות אופרטיביות לצורך יישום הכלי הראשון: פיתוח אסטרטגיות ייעודיות לניהול כל סוג סיכון; הקמת מערכת התרעה מוקדמת; יצירת שיתופי פעולה הדוקים בין כלל הגורמים במערכת, ושימוש שיטתי בנתונים לצורך ניטור רציף של שרשראות האספקה. כמו כן, הדו״ח מדגיש את הצורך בפיתוח מתודולוגיות מדויקות לזיהוי נקודות הזמן שבהן נדרשת התערבות הממשלה.

הכלי השני שמציע הדו"ח מתמקד במזעור החשיפה לזעזועים באמצעות כלי מדיניות מקומיים. בהקשר זה, הדו"ח מדגיש כי מדינות אינן חייבות לבחור בין הגנה מפני סיכונים לבין צמיחה כלכלית, וכי ניתן להשיג את שתי המטרות במקביל באמצעות השקעה נכונה ותכנון ארוך טווח. במסגרת זו, הדו"ח ממליץ על שלושה תחומי פעולה מרכזיים: הראשון עוסק בהשקעה בתשתיות פיזיות ודיגיטליות, השני עוסק בהטמעת גמישות במסגרות רגולטוריות, והשלישי עוסק בחיזוק תהליכי הרכש הציבורי. בתחום התשתיות, הדו"ח מדגיש את הצורך בהשקעה בתשתיות קריטיות כמו נמלים ושדות תעופה, לצד פיתוח תשתיות דיגיטליות המאפשרות תיאום יעיל של שרשראות אספקה גלובליות. הדו״ח מביא כדוגמה לעניין זה את מתקפת הסייבר על נמל נגויה ביפן ביולי 2023, שהשביתה את פעילות הנמל והמחישה את הקשר ההדוק בין שני סוגי התשתיות.

בתחום הרגולציה, הדו״ח ממליץ על פיתוח מנגנונים גמישים שיאפשרו התאמה מהירה של דרישות רגולטוריות בעתות משבר, תוך שמירה על סטנדרטים בסיסיים של בטיחות ואיכות. בהקשר זה, הדו״ח מציין את מדד ה- STRI (Services Trade Restrictiveness Index), אשר פותח על ידי ה- OECD במטרה לעזור למדינות להעריך את מצב התשתיות והרגולציה שלהן. מדד זה למעשה בוחן את רמת המגבלות הרגולטוריות בתחומים קריטיים כמו תחבורה, לוגיסטיקה ושירותים דיגיטליים. בהקשר זה, ניתן לראות כי הנתונים האחרונים משנת 2023 הצביעו על בעיות משמעותיות בעיקר בתחום התחבורה, אשר מאופיין במגבלות על השקעות זרות בחברות תחבורה מקומיות, בהגבלות תחרות בנקודות מפתח כמו נמלים ושדות תעופה וכן בחסמים בירוקרטיים במכס. במקביל, הדו"ח מדגיש את החשיבות של חיזוק תהליכי הרכש הציבורי בזמני משבר, תוך שהוא מציין את ניסיון העבר ממשבר הקורונה, אשר לימד כי תחרות בין מדינות על משאבים מוגבלים עלולה להוביל להעלאת מחירים דרמטית ולמחסור במוצרים חיוניים. לכן, הדו"ח ממליץ לפתח מראש נהלי חירום לרכש ציבורי, להכין הסכמי מסגרת עם ספקים שיופעלו בשעת חירום, וליצור שיתופי פעולה בין מדינות בתחום הרכש, כפי שנעשה, למשל, ברכש המשותף של חיסוני הקורונה באיחוד האירופי.

הכלי השלישי שמוצע בדו״ח מתמקד בחשיבות ההשקעה בשותפויות בין המגזר הציבורי לפרטי למען המטרה של חיזוק עמידות שרשראות האספקה. בהקשר זה, הדו"ח מדגיש כי בעוד הממשלות מספקות את המסגרת הרגולטורית, המגזר הפרטי מחזיק בידע ובתובנות קריטיות על תפקודן של שרשראות האספקה, ולכן, שילוב זה מחייב בניית מערכת יחסית המבוססת על אמון הדדי ושיתוף מידע שוטף, אשר תאפשר לחברות להתגונן טוב יותר מפני שיבושים חמורים, ותסייע לממשלות לעצב מדיניות המותאמת למציאות המורכבת של שרשראות האספקה הגלובליות.

הדו״ח מציע שורה של צעדים מעשיים. כך, על הממשלות לתמוך בפיתוח אסטרטגיות ניהול סיכונים ברמת החברה הבודדת, תוך הכרה בכך שעל החברות לאזן בין השלכות כלכליות של שיבושים לבין עלויות הפחתת הסיכונים. בנוסף, יש להקים ולתחזק מסגרות קבועות לשיתוף פעולה ציבורי-פרטי עוד לפני התרחשות משברים. במקביל, הדו"ח מציע מודל חדשני של ״ועידות מוכנות״, המאפשרות לבעלי העניין השונים – ממשלה, תעשייה ורשויות מקומיות, לתכנן יחד את המענה למשברים עתידיים עוד לפני התרחשותם. לבסוף, הדו"ח מדגיש את הצורך בגישה מתואמת לניהול מלאי, במיוחד במוצרים חיוניים. בהקשר זה, הדו״ח עומד על הצורך באיזון בין היעילות הכלכלית של שיטת ה"בדיוק בזמן" (Just-In-Time), שבה חברות ממזערות את המלאים שהן מחזיקות, לבין הצורך בהחזקת מלאי ביטחון שיאפשר התמודדות עם משברים בלתי צפויים. הדו״ח מביא את משבר הקורונה כדוגמה והדגיש כי ניסיון העבר מלמד שתיאום כזה הוא חיוני למניעת מחסור במוצרים קריטיים.

כלי חשוב שמציע הדו"ח מתמקד בחיזוק שיתוף הפעולה הבינלאומי תוך שמירה על שווקים פתוחים. הדו"ח מדגיש כי עמידותן של שרשראות אספקה גלובליות מחייבת תיאום ושיתוף פעולה ברמה הבינלאומית, שכן שרשראות אלה אינן פועלות בוואקום, אלא על רקע מערכת של כללים ותקנות סחר בינלאומיים. לפיכך, כאשר מדינות פועלות באופן חד-צדדי, למשל על ידי הטלת הגבלות יצוא פתאומיות או חסמי סחר בלתי צפויים, הדבר עלול להוביל לתגובת שרשרת: מדינות אחרות עשויות להגיב באותו אופן, מה שמוביל למלחמות סחר ולמדיניות של העדפת תוצרת מקומית על פני יבוא (פרוטקציוניזם). תגובות אלה עלולות לפגוע בזרימה החופשית של סחורות וחומרי גלם ולהחליש את האמון במערכת הסחר העולמית.

על כן, הדו״ח מציע מספר מנגנונים לחיזוק המסגרת הבינלאומית. הדו"ח מדגיש את חשיבות השקיפות בסחר הבינלאומי. שקיפות זו באה לידי ביטוי במספר אופנים: מדינות נדרשות ליידע באופן מיידי את שותפות הסחר שלהן על כל שינוי במדיניות הסחר, במיוחד בעת משבר; לשתף מידע על מצב המלאים שלהן; ולדווח על מגבלות או תקנות חדשות. בהקשר זה, הדו"ח מציין את מסד הנתונים AMIS (מערכת מידע לשווקים חקלאיים) כדוגמה למנגנון שקיפות מוצלח. מערכת זו, אשר הוקמה לאחר משבר מחירי המזון של 2007-2008, מרכזת מידע על מוצרים חקלאיים חיוניים ובכך מסייעת למנוע משברים הנובעים מהצטיידות יתר של מדינות (כפי שקרה בתחילת משבר הקורונה) או מהטלת מגבלות יצוא פתאומיות.

הדו"ח מוסיף וקורא לחיזוק שיתוף הפעולה הרגולטורי הבינלאומי. משמעות הדבר היא שמדינות צריכות לעבוד יחד כדי להתאים את החוקים והתקנות שלהן בתחום הסחר. למשל, אם כל מדינה דורשת תקנים שונים למוצר מסוים, הדבר מקשה מאוד על יצרנים ומייקר את המוצר. לעומת זאת, כאשר מדינות מאמצות תקנים דומים או מכירות בתקנים של מדינות אחרות, הדבר מפשט משמעותית את הסחר הבינלאומי ומוריד עלויות. דוגמה מעשית לשיתוף פעולה בינלאומי מוצלח בהקשר זה היא ההסכם החדש שנחתם בנובמבר 2023 בין 14 מדינות במסגרת הכלכלית של הודו-פסיפיק (IPEF), אשר הקים שלושה גופים מרכזיים: מועצת שרשרת האספקה, האחראית על תיאום מדיניות בין המדינות; רשת תגובה למשברים, המאפשרת פעולה מהירה ומתואמת בעת חירום; ומועצת ייעוץ לזכויות עבודה, המבטיחה שחיזוק שרשראות האספקה לא יבוא על חשבון זכויות העובדים.

כמו כן, הדו"ח מדגיש במיוחד את חשיבות הדיגיטציה בתהליכי סחר. אחד הכלים המרכזיים שמציע הדו״ח הוא "חלון סחר יחיד" (Single Window), המהווה פלטפורמה דיגיטלית המרכזת את כל הפעולות הנדרשות לסחר בינלאומי במקום אחד. מטרתו של חלון סחר יחיד היא לאפשר ליבואן להגיש הכל דרך פלטפורמה אחת, מבלי שהוא יצטרך להגיש טפסים שונים למכס, למשרד הבריאות, למשרד החקלאות ולגופים נוספים. הדו״ח מדגיש כי כלי זה מקל לא רק על הסוחרים, אלא גם מאפשר לרשויות לעבוד בצורה יעילה יותר ולזהות בעיות אספקה בצורה מהירה יותר.

לסיכום: הדו"ח מבקש לשקף את האתגרים המשפטיים והרגולטוריים העומדים בפני שרשראות אספקה גלובליות. המלצותיו מספקות מסגרת מעשית להתמודדות עם אתגרים אלו, תוך איזון בין הצורך בגמישות תפעולית לבין החשיבות של ודאות משפטית. זאת ועוד, הדו"ח מדגיש כי חוסן שרשראות אספקה אינו מושג רק באמצעות פעולות של חברות בודדות או מדינות יחידות, אלא דורש שיתוף פעולה הדוק בין כל השחקנים בזירה הגלובלית.

לדו״ח ראו OECD, Keys to Resilient Supply Chains: Increasing Supply Chain Resilience: OECD Policy Toolkit (Mars 2024)