המאמר יוצא מתוך הנחה לפיה הכלכלה השחורה מהווה איום ממשי על המשטר הכלכלי החוקי במדינה מודרנית. המחברות מציינות, כי היקפה של הכלכלה השחורה בישראל מוערך בכעשרים אחוזים מהתוצר המקומי הגולמי, נתון חמור במונחים השוואתיים. תופעה זו מובילה לירידה בהכנסות המדינה ממסים, להכבדה על ציבור הנישומים שומרי החוק ולעיוותי תחרות חמורים בשוק החופשי. פגיעה זו מחלישה את יכולת המדינה להעניק שירותים ציבוריים, פוגעת בלגיטימציה של מוסדות החוק והמשפט ומרחיבה פערים חברתיים. בתקופות של אי יציבות כלכלית, כדוגמת משבר הקורונה, הסיכון להתרחבות הפעילות הבלתי מדווחת גובר, נוכח החמרת מצוקות כלכליות אישיות והיחלשות מנגנוני הפיקוח, בעיה הרלוונטית גם כיום נוכח מלחמת "חרבות ברזל".

המחברות מציגות את השאלה, האם לצמצום השימוש במזומן יש פוטנציאל ממשי למזער את תופעת הכלכלה השחורה. הדיון נפתח בהצגת ההנחה הרווחת, לפיה המזומן משמש כאמצעי תשלום המאפשר ביצוע עסקאות באופן שאינו מתועד, ועל כן נתפס ככלי מרכזי להוצאה לפועל של פעילות כלכלית לא מדווחת ושל עבירות פיננסיות דוגמת העלמות מס, הלבנת הון ותשלומי שוחד. מאפיינים כגון אנונימיות, ניידות ונגישות הופכים את המזומן לאמצעי מועדף לביצוע עסקאות שאינן עוברות דרך מערכות הבקרה של הרשויות.

המחברות אינן מקבלות הנחה זו כמובנת מאליה, אלא מציגות מנעד רחב של גישות מחקריות אמפיריות ותיאורטיות השמות סימן שאלה על מידת הקשר הישיר בין השימוש במזומן לבין היקפה של הכלכלה השחורה. מובאות דוגמאות ממחקרים השוואתיים במדינות שונות באירופה, המלמדות שגם כאשר מדינות נקטו במדיניות רגולטורית נוקשה שצמצמה באופן משמעותי את אפשרות השימוש במזומן, דוגמת איטליה וספרד, לא נרשמה ירידה מהותית בהיקף הפעילות הבלתי מדווחת. גישות אלו מציעות כי צמצום המזומן הוא לכל היותר תנאי מסייע, אך אינו גורם מכריע או בלעדי בהפחתת הכלכלה השחורה.

חלק מהספרות המחקרית המובאת במאמר גורסת, כי תופעת ההון השחור מושפעת מגורמים מבניים וחברתיים רחבים יותר, כגון תרבות ציות, אמון הציבור ברשויות, אפקטיביות מערכת האכיפה ומידת השקיפות של המערכת הפיננסית. בנסיבות אלו, טוענות המחברות, צמצום השימוש במזומן הוא לכל היותר רכיב אחד מתוך מארג רחב של צעדים רגולטוריים, אשר יש לשלבם באופן מערכתי על מנת להשיג השפעה מהותית על היקף הכלכלה הבלתי מדווחת.

בהתבסס על ממצאים אלה, המחברות פונות לבחינה ישירה של הכלי המרכזי שבחר בו המחוקק בישראל. המאמר מנתח בהרחבה את הוראות החוק לצמצום השימוש במזומן תוך הדגשה כי מדובר בחוק מורכב המבקש לאזן בין צורכי האכיפה לבין חופש הפעולה הכלכלי של האזרחים. עיקרי החוק כוללים קביעת תקרות תשלום שונות: במקור אחת עשרה אלף שקלים לעסקאות בין עוסקים וחמישים אלף שקלים לעסקאות בין פרטיים, תקרה שהופחתה החל מה-1 באוגוסט 2022 ל- 6,000 ₪ לעסקאות עם עוסקים ו- 15,000 ₪ בעסקאות בין פרטיים. בנוסף, נקבעו מגבלות על השימוש בצ'קים, לרבות חובת רישום שמות המוטבים ואיסור על סיחורם. לצורך אכיפת הוראות החוק הוסמכו רשות המיסים ומשטרת ישראל להטיל קנסות מנהליים בגובה של עד שלושים אחוזים מסכום העסקה האסורה, ולהגיש כתבי אישום פליליים במקרים חמורים. המחברות מציינות כי אף שהחוק הישראלי הושפע מהמודלים האירופיים, הוא נותר מתון יחסית, בין היתר בשל לחצים שהופעלו על המחוקק מצד גופים עסקיים שונים.

המחברות מנתחות את הכשלים שלדעתן מקשים על יישומו המוצלח של החוק.  ראשית, התקרות שנקבעו לתשלום במזומן נחשבות גבוהות ביחס לסטנדרטים המקובלים במדינות אחרות. לדוגמה, בצרפת עומדת התקרה על אלף אירו בלבד, דבר שמשקף גישה רגולטורית תקיפה יותר. לעומת זאת, בישראל התקרות הרחבות מותירות פתח לביצוע עסקאות במזומן גם בהיקפים לא מבוטלים, באופן שמחליש את ההשפעה המצופה מהחוק. שנית, המחברות מדגישות את ההחרגה המהותית של גופים פיננסיים מפוקחים מהחוק, לרבות חברות אשראי חוץ בנקאיות, אשר יכולות לשמש כנתיב עוקף לעסקאות במזומן או להעברת כספים ללא תיעוד מספק. שלישית, נטען כי החוק מחמיץ את ההתמודדות עם מגזרים רגישים באוכלוסייה. למשל, קשישים, אנשים נטולי נגישות לחשבון בנק או בעלי אוריינות דיגיטלית מוגבלת, נאלצים להתמודד עם מגבלות החוק מבלי שנקבעו עבורם הסדרים ייעודיים. במקום ליצור מנגנונים מדורגים או מענים מותאמים, החוק מופעל באופן אחיד וגורף, מה שעלול להוביל להדרה של קבוצות מוחלשות ממעגל הפעילות הכלכלית החוקית. טענה נוספת היא שאכיפת החוק עלולה להיות לא שוויונית, שכן אוכלוסיות מוחלשות חשופות יותר לביקורת מנהלית ואכיפה, בעוד גופים מתוחכמים יודעים להשתמש בערוצים חוקיים לעקיפתו. רביעית, החוק מתמקד אך ורק במזומן המסורתי ואינו חל על תשלומים המתבצעים באמצעות מטבעות קריפטוגרפיים, כדוגמת ביטקוין, המאופיינים אף הם באנונימיות גבוהה ובכך מתעלם מהשפעתם האפשרית על היקף הפעילות הבלתי מדווחת. מכלול כשלים אלה מוביל את המחברות לקבוע כי קיים פער מהותי בין תכלית החוק לבין אופן יישומו.

המחברות  ערכו סקר כמותי, שנועד לבחון את היענות הציבור להוראות החוק. מממצאי המחקר עולה, כי כשמונים אחוזים מהציבור מודעים לקיומו של החוק, אך שישים וארבעה אחוזים דיווחו כי הם ממשיכים לבצע עסקאות במזומן מעבר לתקרה שנקבעה. פילוח התשובות לפי קבוצות מגלה כי עצמאים עושים שימוש רב יותר במזומן מאשר שכירים, וכי בקרב מגזרים מסוימים כמו בעלי עסקים קטנים, ההיענות לחוק נמוכה במיוחד. המחקר מצביע על הבדל משמעותי במודעות ובהיענות לחוק גם לפי אזור מגורים, רמת השכלה ורמת הכנסה.

המחברות בוחנות גם את היישום המערכתי של החוק. צוין כי אף שרשות המיסים מפרסמת מדי פעם דיווחים על אכיפה, בפועל אין בקרה מספקת או פרסום עקבי של נתונים. דוח מבקר המדינה לשנת 2021 מצביע על כשלים באיסוף נתונים ועל היעדר פרסומים סדירים, דבר המקשה על בחינה אפקטיבית של השפעות החוק. מעבר לכך, מצוין כי חלק מהירידה בשימוש במזומן יוחסה לתהליכים כלליים של דיגיטציה ולאו דווקא ליעילות החוק עצמו.

בהקשר רחב יותר, בוחנות המחברות את מגמות הרגולציה הבינלאומיות בנוגע לשימוש במזומן. בהתייחס למגמות עולמיות, הן מזכירות כי מדינות שונות פועלות לצמצם את השימוש במזומן כחלק ממאבקן בכלכלה השחורה, אך מדגישות כי ישנה שונות ניכרת בגישות. בעוד מדינות כגרמניה נוקטות במדיניות מתונה, מדינות כמו איטליה וצרפת מיישמות מגבלות חמורות בהרבה. האזכור הבינלאומי במאמר נועד להמחיש כי הצלחת הצעדים תלויה לא רק בהחמרת ההגבלות אלא גם בעיצוב כולל של מדיניות פיסקלית ואכיפה.

נוכח ממצאים אלה, טוענות המחברות כי החוק הישראלי, על אף חשיבותו הסמלית והרגולטורית, אינו מהווה מענה שלם ומספק לתופעת הכלכלה השחורה. הן מדגישות כי צמצום השימוש במזומן עשוי לשמש אמצעי תומך, אך אינו מסוגל לבדו לחולל שינוי מבני עמוק בהתנהגות הכלכלית של יחידים ושל גופים הפועלים מחוץ למערכת החוקית. החוק, לטענתן, הוא מהלך נקודתי מדי, שאינו נותן מענה להיבטים המורכבים והרב שכבתיים של התופעה, ובפרט לאותם מרכיבים תרבותיים, חברתיים וטכנולוגיים המחזקים את הנטייה לפעילות בלתי מדווחת. על הרקע הזה, המחברות מציעות להתייחס לחוק החדש לא ככלי עצמאי אלא כחלק ממערך רחב של צעדים רגולטוריים משלימים. הן ממליצות על אימוץ מדיניות רב מערכתית, הנשענת על תמהיל מאוזן של הסדרה, הסברה, השקעה בתשתיות דיגיטליות, והגברת אכיפה אפקטיבית.  מושם דגש על הצורך בהנגשה רחבה של אמצעי תשלום דיגיטליים, תוך הקטנת הפערים הקיימים ומתן מענים מותאמים לאוכלוסיות מודרות, במיוחד מבוגרים, חסרי חשבון בנק ואוכלוסיות עם אוריינות טכנולוגית נמוכה. בד בבד, מוצע לחזק את האמון הציבורי ברשויות המדינה על ידי הגברת השקיפות, טיפוח תרבות של ציות מרצון, והטמעת תודעה ציבורית עמוקה באשר להשלכות המזיקות של הכלכלה השחורה על איכות החיים, שוויון הזדמנויות וקיום מערכות רווחה. לשם כך נדרש להשקיע בחינוך פיננסי מתמשך, לעודד אחריות אזרחית ולשפר את הנגישות למידע בנוגע לזכויות וחובות כלכליות. מעל לכל, המחברות מדגישות את חשיבות האיזון בין צרכי האכיפה לבין הגנה על זכויות היסוד של הפרט, ובראשן הזכות לפרטיות, חופש הפעולה הכלכלי והבחירה החופשית באמצעי התשלום. ההתמודדות עם הכלכלה השחורה בישראל מחייבת גישה רגולטורית זהירה, כוללת ורב תחומית, אשר אינה מסתפקת בצעדים טכניים אלא שואפת ליצירת שינוי תודעתי, מוסרי ומערכתי כאחד.

המאמר פורסם בכתב העת מחקרי רגולציה כרך י' ספר מאיר חת (מאי 2025). https://katzr.net/89cb54