בנובמבר 2021 אימצה הכנסת חוק חדש: חוק עקרונות האסדרה, התשפ"ב-2021. החוק החדשני מתייחס לתהליכי רגולציה (אסדרה) והוא בעל שני מישורי פעולה עיקריים: הראשון מטפל בעקרונות אשר לפיהם יש לקבוע רגולציה חדשה, לרבות חקיקה של הכנסת; המישור השני עניינו הקמת רשות חדשה: רשות האסדרה, שתשמש כגוף מייעץ בענייני רגולציה. הרשות תורכב משורת בעלי תפקידים: יו"ר שימונה ע"י הממשלה; מנכ"ל משרד רוה"מ או עובד המשרד; הממונה על התקציבים או עובד משרד האוצר; משנה ליועמ"ש או עובד משרד המשפטים; שני מומחים מקרב הציבור בעלי מומחיות בתחומי האסדרה; ומומחה נוסף בעל ניסיון מעל 5 שנים כמאסדר שימונה ע"י משרד ממשלתי שתבחר הממשלה סמכויות הרשות החדשה הן בעיקר ייעוץ ובקרה על הליכים לאימוץ רגולציה חדשה, כמו גם קביעת יעדים לטיוב וייעול הרגולציה הקיימת.
החוק החדש הוא פרי מאמץ משותף של משרד רוה"מ, המשפטים והאוצר, שהגישו ביולי 2021 "תוכנית לאומית למדיניות רגולציה". התוכנית הצביעה על כשלים במערכת הרגולטורית בישראל כגון: חסר בהגדרת יעדים לרגולציה; עודף רגולטורי; כפל וחוסר תיאום בין רגולטורים; חסר במנגנון להתקנת תקנות; פערי מידע ומיומנות של רגולטורים בתחומי הכלכלה וניהול הסיכונים; צורך בטיוב והבניית הליכים הנוגעים לאסדרה חדשה; ובעיה בראיית הרגולציה כמכלול. ברקע הדברים עומדות החלטות הממשלה 2118 ו-4398 מהשנים 2014 ו-2018 שהובילו להקמת אגף מדיניות הרגולציה במשרד ראש הממשלה (RIA – Regulatory Impact Assessment).
המסקנות העיקריות המוצגות בתוכנית מתבססות על מחקר משווה שנערך על ידי ה-OECD בדבר מצב הרגולציה במדינות מפותחות בעולם. בכלל המדינות נשוא המחקר נמצאו מכנים משותפים. ראשית, אומצה בהן רפורמה בתהליכי הרגולציה שנבעה ממשבר או קיפאון כלכלי. שנית, נמצא כי בכל המדינות פועל גוף מסוג ROB (Regulatory Oversight Body) המצויד בסמכויות בקרה על מלאי הרגולציה הקיים; התנהלות המערכת הרגולטורית; קידום תיאום ושיתוף בין רגולטורים; ומתן הכשרה מקצועית לרגולטורים.
על רקע ממצאי המחקר המשווה, ובשל משבר הקורונה שפקד גם את מדינת ישראל, התוכנית הציגה מספר המלצות: ראשית, נמצא כי יש צורך בהקמת רשות שתפקח על "זרם הרגולציה" השוטף, דהיינו, על הליך קבלת החלטות בעת גיבוש רגולציה חדשה. רשות זו תשמש גם לצורך בדיקה של מלאי הרגולציה הקיימת. שנית, הוצע לקבוע עקרונות מנחים שלפיהם תגובש רגולציה חדשה. תוכנית זו שימשה בסיס לחקיקתו של חוק עקרונות האסדרה, תשפ"ב-2021 אשר נכנס לתוקף בינואר 2022.
הפרק הראשון בחוק קובע מהי "אסדרה", מהו "מאסדר" ואת העקרונות המנחים שעל בסיסם תותקן אסדרה חדשה. סעיף 3 לחוק החדש מגדיר "אסדרה" כהוראה הקובעת כלל התנהגות בעל אופי כללי שמתקיימים בה המאפיינים הבאים: היא נקבעה לשם הסדרת פעילות כלכלית או חברתית; היא ניתנת לאכיפה פלילית או מנהלית בידי רשות ציבורית או תאגיד; היא נקבעה בחיקוק או לפי סמכות כדין, בהנחיה, נוהל, חוזר, גילוי דעת או בהוראה מסוג דומה ללא קשר לכינויה, לרבות הוראה המקבלת תוקף מחייב בעת הכללתה כתנאי באישור אסדרתי. בהתאם לכך, הסעיף מגדיר מאסדר כ"רשות ציבורית המוסמכת לפי דין להציע או לקבוע אסדרה, לפרסם הנחיות לשם יישום האסדרה או לתת אישור אסדרתי". סעיף 3 לחוק מחריג מתחולה הוראות הנוגעות לאסדרת פעילות של גופים מסוימים מהמגזר הציבורי כגון: גוף נתמך – תאגיד שהממשלה משתתפת בתקציבו; גופים מתוקצבים שהם – רשות מקומית, מועצה דתית, בנק ישראל, חברה ממשלתית וחברה עירונית; תאגיד בריאות; תאגיד שמוחזק בשליטתה של רשות מקומית; קופות חולים; צבא; משטרה; מוסד חינוך שאינו גוף נתמך; מוסד מוכר להשכלה גבוהה; צבא הגנה לישראל ; שירות בתי הסוהר; משטרת ישראל.
סעיף 2 לחוק החדש מונה את העקרונות המנחים שעל בסיסם תקבע אסדרה חדשה. "אסדרה מיטבית" היא אסדרה המבוססת על עקרונות אלה: האסדרה נועדה להגשמת אינטרס מוגן או לשם ביצוע תפקיד המאסדר תוך שקילת חלופות; אסדרה שנועדה להביא למרב התועלת לחברה ולמשק, תוך שקילת האינטרס המוגן וההשפעות הכלכליות, החברתיות והסביבתיות הנובעות ממנה; אסדרה שתהליך גיבושה מבוסס על נתונים הנוגעים לעניין תוך שמירה על עיקרון השקיפות ושיתוף הציבור במידה הנדרשת לעניין; אסדרה שמתבססת על כללים ואמות מידה מקצועיים שגובשו בארגונים בין-לאומיים, המיושמים במדינות מפותחות עם שווקים משמעותיים; אסדרה המתחשבת בסוגי הגורמים עליהם היא חלה ומאפייניהם, גדלם, היקף פעילותם או מידת הסיכון הכרוכה בפעילות, ובפרט התחשבות במאפיינים של עסקים קטנים ובינוניים; אסדרה ברורה ונגישה לציבור הנוגע לעניין, וכזו התומכת בתקשורת דיגיטלית בין המאסדרים לגורמים המפוקחים; אסדרה שתיקבע באופן שמקדם תיאום, שיתוף פעולה, והעברת מידע באופן שמצמצם את הנטל הבירוקרטי; על האסדרה להתחשב במידת האפשר באינטרס של קידום התחרות והפחתת יוקר המחיה, וכן בזכויות ובאינטרסים ציבוריים המושפעים ממנה.
הפרק השני לחוק מורה על הקמתה של רשות האסדרה, וקובע את הרכבה, תפקידיה וסמכויותיה. תפקידה העיקרי הוא לתווך ולייעל את פעילותה של המערכת הרגולטורית בישראל. התפקידים מנויים בסעיף 7 לחוק וכוללים: ייעוץ לממשלה בעניינים הנוגעים לעיצוב מערך האסדרה ופיתוחו, עריכת מחקרים ופיתוח שיטות העבודה של הממשלה בענייני אסדרה; ייעוץ שוטף למאסדרים, ליווי, הדרכה והכשרה בכל הנוגע לאסדרה חדשה או טיוב אסדרה קיימת וכן ליישומה; קידום תהליכי תכנון אסדרה, סיוע בהנגשתה לציבור, קידום ושיתוף פעולה בין מאסדרים וסיוע ביישוב מחלוקות בין מאסדרים; ייעוץ למאסדרים לעניין איכות תהליכי האסדרה שביצעו; בחינה, מדידה והערכה של אסדרה קיימת והעברת ממצאים והמלצות הנוגעות לעניין.
הפרק השלישי לחוק מטפל ב"הליכי אסדרה המבוצעים על ידי מאסדרים" וקובע את החובות שיחולו בעת אימוץ רגולציה חדשה, וכן בנוגע לטיוב רגולציה קיימת. בנוגע לרגולציה חדשה – לפי סעיף 19 לחוק, מאסדר הקובע רגולציה חדשה נדרש לעשות זאת תוך שקילת מלוא השיקולים המפורטים בסעיף 2, כמפורט לעיל. בנוגע למלאי הרגולציה הקיימת – סעיף 25 מורה כי הממשלה תקבע מזמן לזמן יעדים לטיוב האסדרה הקיימת ולצמצום הנטל הרגולטורי העודף. בהתאם לכך, רשות האסדרה מוסמכת לפנות לרגולטור ולייעץ לו על טיוב אסדרה קיימת. רגולטור רשאי לסרב לעצת הרשות, אך עליו לפרסם הודעה מנומקת בדבר הסירוב. ראוי לציין כי בנק ישראל אינו כפוף לסמכויות הממשלה ושל רשות האסדרה לפי החוק (סעיף 39 יחד עם הגדרת "תאגיד ציבורי" בסעיף 3).
חוק עקרונות האסדרה צפוי לשנות את ההליכים הנוהגים בישראל לאימוץ רגולציה חדשה. העקרונות המנחים, המנויים בסעיף 2 לחוק, נועדו להבטיח שרגולציה תתקבל על בסיס תחשיב של עלות מול תועלת, המעטת הפגיעה הפוטנציאלית בזכויות יסוד, התחשבות באינטרסים ציבוריים וקידום התחרות, וכן על בסיס מסד נתונים רלבנטי, תוך בחינת חלופות, וקידום ערכים של שקיפות ובהירות. הקמת רשות חדשה תסייע להגשים את התכלית לטיוב הרגולציה באמצעות סמכויות ייעוץ, חקירה, ובקרה, ומתוך שאיפה להפחית נטל רגולטורי עודף.
לחוק עקרונות האסדרה, התשפ"ב-2021:
https://www.nevo.co.il/law_html/law00/204471.htm
לדברי ההסבר להצעת החוק:
https://fs.knesset.gov.il/24/Committees/24_cs_bg_607784.pdf
לתוכנית הלאומית למדיניות רגולציה:
smart-regulation-team-recommendations-report-designed.pdf (www.gov.il)
