חוק עקרונות האסדרה, התשפ"ב – 2021 מהווה קו פרשת מים משמעותי ביותר בפיתוחה של המדינה הרגולטורית הישראלית והבאתה משולי העשייה הממשלתית אל המרכז. רשות האסדרה המוקמת מכוח החוק, תשמש כנקודה מרכזית להערכת הרגולציה בישראל. אף על פי שסמכויותיה של הרשות רודדו במהלך ההליך הפוליטי שהביא להעברת החוק, לרשות נמסרו כלים משמעותיים לביצוע מעקב ובקרה אחר הרגולציה בישראל. כמו כן, הקמת הרשות מצביעה על התפקיד המרכזי של הרגולציה בארגז הכלים של קובעי המדיניות ועל חשיבותה של המדיניות הרגולטורית כחלק ממדיניות כלכלית ממשלתית. מאמרו של יאיר חקאק קורא לרשות האסדרה החדשה לשים דגש על רגולטורים לא פחות מאשר על רגולציה ואף מחייב את הרשות להבין את מסלולי הפיתוח הרגולטורים ההיסטוריים השונים והמגוונים שהביאו למצב הקיים ולהכיר בחשיבותם.
המאמר מתאר את ההתפתחות ההיסטורית של תהליכי יצירת הרגולציה בדרך מטאפורית של תל ארכיאולוגי. העיסוק בארכיאולוגיה נועד לא רק ללמד אותנו על אודות העולם החבוי מתחת לרגלינו, אלא גם להבין איך הגענו עד הלום ומה טומן בחובו עתידנו. בדומה לתל, גם המוסדות הרגולטוריים בנויים ברבדים האחד על גבי השני. במטאפורה זו, הרגולציה נדמית לפיר שנחצב לעומק התל. כל רובד משאיר בתורו חותם משמעותי על המבנה המוסדי ועל תפיסת העולם הבסיסית של השחקנים הרלוונטיים.
הרובד הראשון: כינונה של רגולציה אימפריאלית – קולוניאלית. תקופת השלטון של המנדט הבריטי משנת 1917 – 1948 מציינת את תחילתה של מדיניות "רגולטורית" במרחב שעתיד לכלול את מדינת ישראל. פעילות רגולטורית סיסטמטית היוותה מוקד מרכזי בפעילות המשטר הקולוניאלי הבריטי במהלך כל תקופת שלטונו בארץ ישראל. ניתן להסיק שהתקיימה מדינה רגולטורית בהתהוות, שהייתה שונה מאוד ממקבילתה העכשוויות. ככל שמרחב התמרון של הפקידים המקומיים הצטמצם והוסרו חלופות פיסקליות, כך גבר השימוש של הפקידים במדיניות "רגולטורית" להשיג את מטרותיהם. התבוננות בשכבה זו דרך פריזמה של מוסדיות סוציולוגית-היסטורית מגלה קורפוס רגולטורי מפותח ומדינה שבה קביעת הרגולציה הייתה מרכיב מרכזי לפעילותה.
שכבת מעבר: המשכיות מנהלית, קרע אידיאולוגי. המעבר מהממשל הקולוניאלי הבריטי להקמת מדינת ישראל הביא לקרע חברתי משמעותי ואלים, שהתרחש על רקע של המשכיות משפטית ומנהלית. החלטת השלטונות החדשים בישראל להשאיר על כנם את כל החוקים (פרט להגבלת הגירה יהודית) הביאה למצב שבו גם המוסדות המנהליים המשיכו להתקיים כבעבר. הממשל הצבאי, השולט בחלק מהאוכלוסייה הערבית, פעל מחוץ לתקנות הרגילות תוך הפרת זכויות יסוד. למרות שפקידים מנדטוריים לשעבר היו חשודים בעיני המדינה החדשה, ועמדות בכירות אוישו בעיקר על ידי בעלי תפקידים בכירים ממוסדות היישוב, מוסדות המדינה פעלו בתוך מסגרת שירשו מממשלת המנדט. המבנה המוסדי של משרדי הממשלה החדשה היה דומה להפליא למחלקות השונות בממשלה הקודמת.
הרובד השני – משטר קולוניאלי לסה־פר בשירות מדינת הפיתוח הישראלית. בקום המדינה התרחש מעבר אידיאולוגי לגישה של מדיניות פיתוח, סוציאליזם מדינתי ואטטיזם כלכלי. אידיאולוגיית הממלכתיות שהלכה והתהוותה הביאה לתכנון כלכלי מרכזי והתערבות רחבה ועמוקה בסקטורים שונים במשק. אולם, המסגרת הרגולטורית נותרה על כנה והמשיכה להיות מבוזרת וגמישה.
אלמנט חדש שחדר לאתוס הרגולטורי באותה תקופה הוא הקורפורטיזם: המעבר ממערכת של שליטים קולוניאליים ונתינים רגולטוריים ילידים למצב שבו לרגולטורים ולמפוקחים יש מטרות לאומיות משותפות. אלמנטים רבים במבנה המנהלי מזכירים את "רגולציית המועדון" שתיאר במחקרו פרופ' מורן, חוקר התפתחות הרגולציה בבריטניה. זוהי מערכת המבוססת על אינטרס משותף של הצדדים בשימור הסטטוס קוו מול לחצי הדמוקרטיזציה. בניגוד לבריטניה שבה המועדון התבסס על קשרי מעמד, בישראל הבסיס היה מעמדה הייחודי של ההסתדרות כשחקן מרכזי הן במשק והן בשלטון. בשנות ה-70 וה-80 הכלכלה הישראלית חוותה משברים כלכליים, דבר שהוביל להתפוררות "המועדון". בשנת 1985 ביצעה הממשלה רפורמה הנחשבת אבן דרך משמעותית בהפיכתה של ישראל לכלכלה נאו-ליברלית, אולם מבחינה מוסדית לא בוצעה התאמה של המבנה הבירוקרטי והרגולטורי לשינוי זה.
שכבת מעבר 2 – תקנות לשעת חירום בשירות מהפכה נאו–ליברלית: 1985. בשנת 1985 אישרה ממשלת ישראל שורה של רפורמות כלכליות במטרה לרסן אינפלציה, לשפר את המצב הכלכלי ולהגדיל את יתרות המט"ח. הרפורמות כללו קיצוצים, הפחתת סובסידיות, פיחות המטבע ועצמאות גדולה יותר לבנק ישראל. הרפורמות עוגנו בתקנות חירום ובחוק ההסדרים, שאיפשרו לעקוף הליכים פרלמנטריים מקובלים. זו דוגמה בולטת לשימוש בסמכויות חירום כלכליות על מנת לקדם מדיניות נאו-ליברלית, תוך עקיפת התנגדויות אפשריות. יש הרואים בכך פרדוקס שכן התפיסה הנאו-ליברלית קוראת להפחתת התערבות ממשלתית. אך למרות המהפכניות הכלכלית, הרפורמות לא לוו בשינויים מוסדיים משמעותיים במבנה הממשל והרגולציה. זאת בניגוד למקרים דומים במדינות אחרות. ניתן לראות ברפורמה שכבה חדשה דקה ומהפכנית באופייה הכלכלי, אך ללא מורשת מוסדית ממשית. המסקנה היא שלמרות הזעזוע הכלכלי, מבחינה מוסדית-רגולטורית מדובר בשינוי רדוד יחסית שלא לווה ברפורמות מבניות עמוקות.
הרובד השלישי – מדינת השוק הנאו -ליברלית בהתהוותה. התפשטותו של הקפיטליזם הרגולטורי העולמי לאחר 1985 וההשתקפות של התפשטות זו על הממסד הרגולטורי לא פסחו על ישראל, אם כי התהליך היה ונשאר קטוע ביותר. במקרים מסוימים, הדבר נעשה באופן נקודתי כשמשרדי ממשלה הוסבו לתפקידי פיקוח רגולטורי, לאחר שהספקת השירותים הציבוריים הופרטה או הועברה לארגונים המנוהלים במרחק מהפעילות הממשלתית הישירה. גם כאשר ההפרטה בישראל צברה תאוצה בסוף שנות ה־80 ובמהלך שנות ה־90 של המאה הקודמת, הדבר לא הביא לחדשנות ארגונית משמעותית. הנתיב הישראלי הייחודי לכלכלת שוק אולי לא התקדם מבחינת פיתוח מוסדי, אך קשה לטעון שלא מתקיימת בישראל, הלכה למעשה, כלכלת שוק נאו־ליברלית. במקום לראות בשונות המוסדות תופעה שלילית שיש למגר, על רשות הרגולציה לחקור את התהליכים שהביאו לתוצאה זו ולעשות בהם שימוש להשיג את מטרותיה.
שוק התקשורת כמשל: ממחלקת הטלגרף לרגולטור נאו־ליברלי. "ממסד רגולטורי" החולש על תחומים רבים בכלכלה ובחברה מושפע מהנעשה בענפים השונים. המאמר מספק דוגמה מתחום שוק התקשורת בישראל. החל משירותי הדואר העות'מאניים, דרך המונופול הממשלתי הבריטי והמשכו במדינת ישראל. שירותי הדואר והטלפון פעלו במתכונת אטטיסטית, כאשר ההכנסות משירותים שימשו מקור תקציבי כללי. משנות ה-80 החל תהליך הדרגתי של הפרטה ותחרותיות, אך המעבר לא הביא לשינויים מהותיים במבנה המוסדי ובחקיקה אשר נותרו בשילוב גישות של התערבות ממשלתית לבין שוק חופשי.
לסיכום, הכותב קורא לרשות האסדרה החדשה לשים דגש לא רק על הרגולציה עצמה אלא גם על הרגולטורים וההיסטוריה שלהם. על הרשות להבין לעומק את הרקע ההיסטורי להתפתחות הרגולטורים השונים ואת השפעתו על מאפייניהם כיום. יש להכיר בכך שקיימות גישות שונות בקרב הרגולטורים באשר לתפיסת התפקיד, בהתבסס על מסורות ארגוניות ייחודיות. בנוסף, על רשות האסדרה ליצר שיח משותף והרמוניזציה בין הגישות. זאת, במקביל לקידום יכולות ארגוניות ומקצועיות בקרב הרגולטורים עצמם. הבנת הרקע וההיסטוריה משמשת בסיס חיוני להתוויית מדיניות מושכלת ואפקטיבית יותר בהווה ובעתיד.
