דוח מבקר המדינה המיוחד שפורסם במרץ 2025 מציג ממצאים בדבר ניהול זיכיון ים המלח והפיקוח עליו, בדגש על היבטי סביבה ומקרקעין. ים המלח, המקום היבשתי הנמוך ביותר בעולם, מהווה נכס לאומי בעל חשיבות עליונה ומאופיין בערכי טבע ייחודיים, תכונות מרפא ואתרי מורשת. בשנת 1961 העניקה המדינה לחברת מפעלי ים המלח (מי"ה) זכויות בלעדיות להפקה וניצול משאבי המינרלים בים המלח בתמורה לתשלום תמלוגים, באמצעות שטר זיכיון שעוגן בחוק זיכיון ים המלח, התשכ"א-1961. תוקף הזיכיון הוארך בתיקון לחוק משנת 1986 עד ליום 31.3.2030. בשנת 1995, לאחר תהליך הפרטה שהחל ב-1992, נמכר גרעין השליטה של החברה, ומאז מוחזק הזיכיון בידי חברה בבעלות פרטית.
שטח הזיכיון מתפרש על כ-652 קמ"ר (3% משטח מדינת ישראל) ומחולק לשלושה סוגי שטחים: קרקעות חכורות (לרבות קרקעות מסוג מפעל, רגילות ומתקני מים), קרקעות שמורות (בהן המדינה לא יכולה להעניק חזקה לגורם אחר ללא אישור מי"ה), ושטח ים המלח עצמו. השרים הממונים על ביצוע חוק הזיכיון הם שר האוצר ושר הכלכלה והתעשייה. פעילות מי"ה בתחום הזיכיון כוללת הפעלת שלושה מפעלים עיקריים (אשלג, ברום ומגנזיום), והיא מהווה שחקן עולמי משמעותי בתחומים אלה. מעבר לתרומתה הכלכלית דרך תמלוגים (כ-580 מיליון ש"ח בשנת 2023), מיסוי רווחי יתר ומיסים כלליים, הפעילות מספקת תעסוקה ליותר מ-1,800 עובדים באזור הנגב ותורמת לפיתוח התיירות באגן הדרומי של ים המלח. לפעילות התעשייתית השלכות סביבתיות שליליות ניכרות, ובהן: צריכת מים גדולה (כ-22% מסך המים המסופקים לתעשייה בישראל), פגיעה ביכולת הניקוז של נחלים, נזקים סביבתיים מכרייה וחציבה, קטיעת רצף של שטחים פתוחים, פגיעה נופית, המלחת בתי גידול ומי תהום, ופגיעה במערכות אקולוגיות.
הליקויים המרכזיים שהעלתה הביקורת
אסדרה חלקית של תנאים סביבתיים ברישיונות עסק
הדוח מצביע על כך שהמשרד להגנת הסביבה לא עדכן את התנאים הסביבתיים ברישיון העסק של מפעל הברום במשך כ-25 שנה ושל מפעל האשלג במשך כ-15 שנה. התנאים הסביבתיים שכן נקבעו היו חסרים ומצומצמים בהשוואה לתנאים שנקבעו למפעלים דומים אחרים. משנת 1995 ועד למועד סיום הביקורת (יוני 2024), לא הפעיל המשרד להגנת הסביבה את סמכותו לקביעת תנאים סביבתיים ייעודיים ברישיון העסק לפעילויות שביצעה מי"ה מחוץ לשטח המפעלים. כתוצאה מכך, כל הפעילויות התעשייתיות מחוץ לשטח המפעלים התבצעו ללא תנאים סביבתיים ייעודיים ברישיון העסק. היעדר התנאים הסביבתיים הביא לנזקים סביבתיים כגון זליגת אשלג ממסוע צפע לשמורת הטבע מדבר יהודה, דליפות חומרים מזהמים מקווי הולכה, ונזק אקולוגי חמור למניפת הסחף של נחל צאלים. היעדר התנאים גם פגע ביכולת האכיפה לפי חוק רישוי עסקים.
אסדרת פעילות הכרייה והחציבה של מי"ה
מאז העברת האחריות לתחום הכרייה והחציבה למשרד האנרגיה בשנת 1996, לא מילא המשרד את אחריותו בנוגע לאסדרת פעילות הכרייה רחבת ההיקף של מי"ה. עד שנת 2009, לא פיקח המשרד על פעולות החציבה ולא אסף מידע לגבי הכמויות והסוג של חומרי החציבה. גם לאחר מכן הפיקוח היה חלקי, ומשנת 2011 המשרד לא קיבל מידע על כמויות החומרים הנכרים. משרד האנרגיה לא דרש ממי"ה רישיון חציבה, כפי שהוא דורש מגורמים אחרים העוסקים בכרייה. כמו כן, משרד האנרגיה ורשות מקרקעי ישראל (רמ"י) לא גבו תשלום ממי"ה בגין פעילות הכרייה, בניגוד למקובל באתרי כרייה אחרים. לפי אומדן, מדובר בכ-120 מיליון ש"ח שלא נגבו בעשור האחרון. בנוסף, אתרי כרייה נטושים לא שוקמו, בניגוד לנדרש.
האסדרה והפיקוח של רמ"י על השימושים בשטח הזיכיון
רמ"י לא פיקחה כראוי על השימושים בשטח הזיכיון ולא פעלה לגביית תשלומים בגינם. שטח הקרקעות השמורות (כ-240,000 דונם) לא היה נתון לפיקוח, ולא בוצע שינוי מעמד לקרקעות חכורות למרות שהוקמו בהן מתקנים. למרות שכ-250 קמ"ר משטח ים המלח התייבשו מאז חוקק חוק הזיכיון, רמ"י לא בחנה את מעמד הקרקע שנוצרה. רמ"י ידעה שחלק מהחשמל המיוצר בתחנת הכוח החדשה במפעל האשלג אינו משמש לצרכים עצמיים של מי"ה, בניגוד להצהרה שניתנה, אך לא פעלה להסדרת השימוש או לגביית תשלום. התשלום בגין הקרקעות נקבע לפי ערכים היסטוריים משנת 1975, ללא עדכון משמעותי.
הטיפול במפגעי פסולת בתחום הזיכיון
מי"ה מייצרת כמויות גדולות של פסולת תעשייתית, אך המשרד להגנת הסביבה לא קבע דרישות לטיפול בפסולת זו בתנאי רישיון העסק במשך עשרות שנים. בשנת 2023 החל המשרד לדרוש תוכנית אסדרה לפסולת הבוצה המלחית, אך ללא מעקב מספק אחר יישומה. המשרד להגנת הסביבה גם לא חייב את מי"ה בהיטל הטמנה בגין הפסולת, על אף שהחוק נכנס לתוקף כבר ב-2007. לפי אומדן, היטל ההטמנה לשנת 2023 יכול היה להגיע ל-90-135 מיליון ש"ח.
ממשקי עבודה והעברת מידע בין רגולטורים
דוח המבקר מצביע על פערי מידע ותיאום בין הגופים הרגולטוריים השונים. למשל, המועצה האזורית תמר מיפתה את שטח הזיכיון וריכזה מידע חשוב, אך מידע זה לא הועבר באופן מסודר לרמ"י ולמשרד להגנת הסביבה, וכתוצאה מכך לא הופעלו סמכויות רגולטוריות בהתאם.
המלצות הדוח וסיכום
הדוח כולל המלצות שונות לתיקון הליקויים: על המשרד להגנת הסביבה לפעול בהקדם לאסדרת תנאים סביבתיים ייעודיים ברשיון העסק של מי"ה לגבי כלל הפעילויות שהיא מבצעת בתחום הזיכיון, אלו אשר נמצאות בשטח המפעלים ואלו אשר נמצאות מחוץ לשטח המפעלים. על משרד האנרגייה להקפיד לבצע פיקוח על פעולות הכרייה המתקיימות בתחום הזיכיון, לדרוש קבלת דיווחים על כמויות חומרי הכרייה המופקים, ולקיים סיורי פיקוח בשטח. כמו כן, על המשרד לבחון את הצורך במתן רישיון חציבה לאתרי הכרייה בתחום הזיכיון. על משרד האנרגייה ורמ"י לפעול לבחינת סוגיית גביית התשלום ממי"ה בגין פעולות הכרייה שהיא ביצעה בעבר ומבצעת כיום בתחום הזיכיון. על הגורמים האחראים לפעול כדי להבטיח כי אתרי הכרייה הנטושים שבהם מי"ה השתמשה במשך השנים ישוקמו. בנוסף, על רמ"י לפקח על השימושים בקרקעות השמורות ולפעול להסדרת ההחכרה של קרקעות שבהן מי"ה מבצעת שימוש בפועל. על המשרד להגנת הסביבה לקבוע דרישות לגבי האופן שבו מי"ה צריכה לטפל בפסולת התעשייתית שהיא מייצרת, ולבחון את האפשרות לחייב בהיטל הטמנה על פסולת זו. כמו גם מומלץ להקים גוף ממשלתי מתכלל שירכז את כלל המידע והפעילות הרגולטורית בתחום הזיכיון.
דוח מבקר המדינה מציג ממצאים לגבי הניהול והפיקוח על זיכיון ים המלח בהיבטי סביבה ומקרקעין. הדוח מצביע על ליקויים משמעותיים באסדרה ובפיקוח מצד הגורמים המאסדרים, ובראשם המשרד להגנת הסביבה, משרד האנרגיה, רמ"י ומשרד האוצר. הדוח מדגיש כי לקראת תום תקופת הזיכיון הנוכחי ב-2030, ראוי ללמוד מהממצאים שעלו בדוח לשם גיבוש הסדר זיכיון עתידי.
ראוי להזכיר כי ליקויים באסדרה של ים המלח נדונו גם בדוח מבקר המדינה משנת 2009. דוח זה התמקד בירידת מפלס ים המלח ובתופעת הבולענים, והצביע על כך ש"טיפולם של משרדי הממשלה ושל הגופים הציבוריים בירידת מפלס ים המלח ובתופעת הבולענים מאופיין בחוסר מעש שנמשך שנים רבות". הדוח קבע כי הסיבות לירידת מפלס ים המלח הן "הטיית מקורות הירדן על ידי מדינת ישראל ועל ידי שכנותיה, הטיית ואדיות שהתנקזו בעבר לים המלח ושימוש במימיו לצורכי תעשיית הכימיקלים". בין היתר צוין כי הממשלה לא קבעה מדיניות בדבר המשך הפיתוח באזור ים המלח, וכי צוות מקצועי שמינתה הממשלה ב-2003 לא בחן את כל האפשרויות להתמודדות עם ירידת המפלס. הדוח הצביע על טיפול חלקי של מע"ץ בהיווצרות בולענים בכביש 90, היעדר תכנית מתאר ארצית לאזור ים המלח, וחוסר קשר ותיאום בין הגופים הממשלתיים השונים העוסקים בנושא. הדוח קבע כי "עד מועד סיום הביקורת, כשנה וחצי לאחר החלטת הממשלה, הפעולות שנקט משרד התיירות לטיפול בסוגיית ירידת המפלס ובסוגיית הבולענים מעטות ובלתי-מספקות". הדוח הזהיר כי "אי-מציאת פתרון ממשי בתחומים אלו עלולה לגרום לסיכון לחיי אדם, לפגיעה באוצר טבע חשוב וייחודי ולהמשך הפגיעה החמורה בפיתוח ההתיישבות והתיירות המתוכננים באזור ים המלח".
שני הדוחות הנ"ל מצביעים על היעדר גוף מתאם ומתכלל ברמה הלאומית לאסדרת הטיפול בים המלח.
מבקר המדינה, ירידת מפלס ים המלח ותופעת הבולענים, דוח שנתי 59ב (מאי 2009).
