מחקר חדש מאת ד"ר אולג קומליק בוחן את הדרך שבה עוצבה מערכת הבנקאות בישראל לא כתולדה של שוק חופשי, אלא כתוצאה של תהליך מוסדי פוליטי מובהק. בניגוד לדימוי של מערכת בנקאית שמתפתחת מעצמה לפי כוחות השוק, המחבר מציג את המערכת הפיננסית ככזאת שנוצרה "מלמעלה", במסגרת מדיניות לאומית רגולטורית של המדינה, בהתאם למודל המכונה "המדינה המפתחת".
המאמר סוקר את המצב בעת קום המדינה: מערכת בנקאית מבוזרת, פרוצה ומפולגת, שכללה מעל מאה מוסדות קטנים רבים מהם קואופרטיביים, פוליטיים או סקטוריאליים, שפעלו תחת מסגרת משפטית מנדטורית ישנה, וללא רגולציה אפקטיבית. מוסדות אלה לא סייעו ביישום המדיניות הלאומית, ולעיתים אף פעלו בניגוד לה, ובכך חיבלו ביכולת הממשלה להתמודד עם אתגרי הכלכלה הישראלית: גירעון בתקציב, גירעון במאזן התשלומים ולחץ אינפלציוני. לנוכח אתגרים אלה, נדרשה המדינה להתערבות מוסדית באופן יזום כדי לארגן את השוק הפיננסי כך שיתמוך בבניית הכלכלה והחברה הישראלית.
כדי להתמודד עם אתגרים אלו נקטה המדינה במהלך ממושך של עיצוב המערכת הבנקאית. ד"ר קומליק טוען כי ישראל לא אימצה מדיניות כלכלית ליברלית והשוק הפיננסי לא התהווה מאליו, אלא מדובר בתוצר של תהליך עיצוב מוסדי, הדרגתי, מתמשך ומכוון, שנשען על שיקולים פוליטיים, חברתיים וכלכליים. כאשר הצטברות הפעולות לאורך השנים חוללה שינוי מהפכני בכל מאפייני המערכת. תהליך זה כלל אפליה מכוונת נגד בנקים קטנים וקואופרטיבים כך שבסופו התגבשה מערכת ריכוזית הנשלטת על ידי שלושה בנקים גדולים: הפועלים, לאומי ודיסקונט. בנקים אלה, לטענת המחבר, הפכו בפועל לשלוחות של המדיניות הכלכלית של המדינה.
הבסיס התאורטי לתהליך זה נשען על מודל "המדינה המפתחת", לפי מודל זה, מדינה הנהנית מאוטונומיה מוסדית ומעוצמה פוליטית גבוהה יכולה להוביל תהליכי תיעוש מואצים על ידי שליטה ישירה בכלי מימון, תוך גיוס הבנקים הפרטיים לפעולה כאמצעי מדיניות. כלומר, המדינה היא זאת שיוצרת את הכלכלה הלאומית. בנוסף, המאמר נשען על מסגרת תיאורטית רחבה: תיאוריית השיזור של קרל פולאני, לפיה השוק הוא תוצר של מוסדות ולא ישות טבעית.
כדי להמחיש את ייחודיות המקרה הישראלי, מציג ד"ר קומליק הבחנה בין שלושה סוגים של מערכות פיננסיות: מבוססות שוק ההון (כמו בארה"ב) שבה השוק הפתוח ממלא את תפקיד הקצאת ההון, מבוססות אשראי (כמו בגרמניה) שבה בנקים פרטיים או קואופרטיביים הם שחקנים מרכזיים אך לא כפופים ישירות למדינה, ומבוססות בנק בהובלת המדינה, כפי שהתקיימה בישראל, שבה המדינה מפעילה בפועל את הבנקים המרכזיים כסוכניה הכלכליים. בישראל, המערכת עוצבה כך שבנקים היו מעורבים גם בקביעת מחירים, גם בהשקעות ארוכות טווח, וגם במימון פרויקטים ממשלתיים, כאשר במקרים רבים אובדן הרווחיות נתפס כמחיר סביר למען השגת מטרות לאומיות.
בנוסף, התעצבה בישראל דפוס בנקאות אוניברסלית ריכוזית. כלומר, בנקים שמעניקים גם שירותים קמעונאיים, גם אשראי תעשייתי וגם ניהול השקעות. כך נבנתה מערכת ריכוזית אך בעלת כיסוי רחב, שדרכה ניתן היה להפעיל מדיניות כלכלית מבלי להקים גופים נפרדים. הכפפתם של מוסדות פיננסיים כמו קופות גמל וקרנות נאמנות לשליטת הבנקים הגדולים, שהיו בתורם תחת השפעה ממשלתית, השלימה את התמונה של שליטה עקיפה אך מקיפה על כלל זרימת ההון במשק.
אחד מהיבטי המפתח שנידונים במאמר הוא הדרך שבה המדינה הביאה להיעלמותם של בנקים קטנים ואגודות אשראי, באמצעות אפליה רגולטורית, מניעת תמיכה מוסדית, והעדפה מבנית לבנקים גדולים ששיתפו פעולה עם מוסדות השלטון.
לסיכום, המאמר מציע לא רק תיאור היסטורי אלא גם תובנה רגולטורית נורמטיבית: בניגוד לדימוי השוקי של המערכת הפיננסית, מדינות ובמיוחד מדינת ישראל בראשית דרכה, היו הגורם המכונן, המווסת והמפעיל של המערכת עצמה. הבנת ההיסטוריה של רגולציית הבנקאות בישראל מגלה כי השוק איננו ישות נפרדת מהמדינה, אלא מעוצב, מוכוון ותלוי בה, והתלות היא הדדית.
המחקר יפורסם בכתב העת מחקרי רגולציה, כרך י' (ספר מאיר חת) מאי 2025.
