בפברואר 2025 פרסם מבקר המדינה דו"ח ביקורת העוסק בהיערכות המדינה לטיפול באוכלוסייה בעקבות אירועי שבעה באוקטובר 2023 ומלחמת חרבות ברזל. הביקורת מתמקדת בפעילות מערכות המדינה השונות במתן מענה טיפולי-נפשי ושיקומי לנפגעים, בהפעלת מרכזי החוסן ביישובי קווי העימות, בהסדרת הסיוע לנפגעי פעולות איבה ובתפקוד צוותי החירום היישוביים. הדו"ח כולל נתונים על היקף הנפגעים, זמני המתנה לטיפול, תקציבים שהוקצו למערכות השונות, והמסגרות החוקיות הקיימות. הממצאים מצביעים על גידול במספר נפגעי פעולות האיבה מכ-450 מקרים בממוצע שנתי בשנים 2009 עד 2022, לכ-61,100 נפגעים מוכרים בעקבות המלחמה, ולצפי תוספת הוצאה לתקציב המדינה הנעה בין מיליארד לכ-1.7 מיליארד שקל בשנה.
הטיפול בבריאות הנפש בעקבות אירועי 7 באוקטובר ומלחמת חרבות ברזל
הדו"ח חושף כשלים משמעותיים בהיערכות המערכת הבריאותית למתן מענה נפשי לאוכלוסיות הנפגעות. הביקורת התבססה על סקר בקרב 1,010 משתתפים מהאוכלוסייה הבוגרת, נתוני קופות החולים ומרכזי החוסן, ובחינת הטיפול שניתן לאוכלוסיות מיוחדות כמו מפונים, ניצולי המסיבות ומתנדבי זק"א. הממצאים מעלים פער משמעותי בין היקף הצורך לבין המענה בפועל. 38% מהמשתתפים בסקר דיווחו על תסמיני פוסט-טראומה, דיכאון או חרדה או שילוב שלהם ברמה בינונית או חמורה, מדובר באומדן של כ-3 מיליון איש מקרב האוכלוסייה הבוגרת, שמהם כ- 580,000 איש עלולים לסבול מתסמין אחד לפחות ברמה חמורה. למרות זאת, רק פחות מ-1% מהאוכלוסייה נוספו כמטופלים בבריאות הנפש מאז 7 באוקטובר, ומשך ההמתנה הממוצע לקבלת טיפול נפשי עמד על כ-6.5 חודשים.
הביקורת מגלה כשלים מערכתיים במספר מישורים. משרד הבריאות לא נערך מראש למתן שירותי בריאות הנפש לאוכלוסיות מפונות, למרות שתרחיש הייחוס הענפי של רשות החירום הלאומית (רח"ל) מתווה אפשרות של פינוי נרחב. המשרד לא עדכן את התרחיש מאז 2001 ולא גיבש תוכנית עבודה מתאימה. כתוצאה מכך, בשבוע הראשון למלחמה, הטיפול במפונים נעשה על ידי מתנדבים ללא פיקוח או תיעוד מתאים, כאשר למשרד הבריאות לא היה מידע על זהותם, הכשרתם והרקע המקצועי שלהם. בתקופה שבה בתי החולים הפסיכיאטריים קיבלו אחריות לטיפול במפונים, המטפלים לא יכלו לגשת לתיקים הרפואיים השמורים במערכות קופות החולים השונות, ולכן לא היה להם מידע על היסטוריה רפואית-נפשית. עבור מפונים רבים לא נוהל תיעוד מתאים של הטיפול שניתן, דבר שפגע ברצף הטיפולי והעמיד בסימן שאלה את איכות הטיפול ויכולת המטופלים לממש את זכויותיהם.
הדו"ח מצביע על פערים חמורים בטיפול באוכלוסיות מיוחדות. בקרב המפונים, רק 11% קיבלו טיפול נפשי בחצי השנה שלאחר 7 באוקטובר, כאשר מתושבי עוטף עזה רק 8% קיבלו טיפול, ומילדי שדרות המפונים רק 4% טופלו למרות שמיפוי משרד החינוך הצביע על כך ש-39% מההורים סבורים שילדיהם זקוקים למענה טיפולי מיידי. בקרב ניצולי המסיבות, למרות החשיפה לטראומה קיצונית, רק 24% קיבלו וסיימו טיפול ויותר ממחצית לא קיבלו כלל טיפול נפשי. רק 1% ממתנדבי זק"א תל אביב ו-13% ממתנדבי זק"א ישראל שהתנדבו במהלך האירועים קיבלו טיפול מקופות החולים או ממרכז החוסן הארצי. מבחינה תקציבית, בינואר 2024 הוקצו כ-2.3 מיליארד ש"ח לתחום בריאות הנפש לשנים 2024-2025, אולם המבחנים לחלוקת הכספים לא כללו חובת דיווח על זמני המתנה ומשרד הבריאות לא ביצע מדידה ומעקב. נכון לינואר 2025 טרם נחתם הסכם שכר לפסיכולוגים בשירות הציבורי, על אף הצרכים הגדלים והסכמה עקרונית שהושגה באוגוסט 2024.
הדו"ח ממליץ על שיפור ההיערכות העתידית, לרבות עריכת סקרים תקופתיים בקרב האוכלוסייה, עדכון התרחיש הענפי וגיבוש מדיניות למתן שירותי בריאות הנפש בעיתות חירום. הדוח מדגיש כי מדובר בתופעה בעלת השלכות נרחבות הדורשת מענה רב-מערכתי, ומציע שקילה להקמת מנהלת שיקום נפשי בשיתוף משרד הבריאות, משרד הרווחה, משרד החינוך והביטוח הלאומי.
הפעלת מרכזי החוסן ביישובי קווי העימות מפרוץ מלחמת חרבות ברזל
הדו"ח בחן את תפקוד 14 מרכזי החוסן שהוקמו בישראל בין השנים 2008-2022 ומשרתים כמיליון מיליון תושבים. הביקורת מתמקדת בתקופה שלאחר אירועי 7 באוקטובר 2023, בה כ-210,000 איש פונו מבתיהם או התפנו מהם עד תחילת ינואר 2024. הדו"ח מעלה פערים משמעותיים בין היקף הטיפולים שהעניקו מרכזי החוסן לבין צורכי האוכלוסייה. בחודשים שחלפו מ-7 באוקטובר עד סוף שנת 2023, העניקו כלל מרכזי החוסן 50,734 טיפולים ל-15,750 מטופלים בלבד, המהווים כ-0.16% מכלל אוכלוסיית ישראל. נתון זה מעורר שאלות לגבי מידת ההלימה בין יכולת המענה הקיימת לבין הצורך שנוצר בעקבות המלחמה.
הביקורת מזהה בעיות מבניות בתקצוב מרכזי החוסן. במועד סיום הביקורת באפריל 2024 לא גובשו הסכמים להרחבת המימון לשנת 2024, והועברו למרכזים מקדמות ללא הסדרת מדדי בקרה. ההעברות החלו להתבצע רק בחלוף כחודשיים מתחילת השנה, דבר שפגע ברציפות השירות למטופלים. בעיה מרכזית נוגעת לעיגון התקציבי של מרכזי החוסן. למרות הניסיונות לעגן את תקציבי מרכזי החוסן בבסיס התקציב של משרד הבריאות, אגף התקציבים במשרד האוצר לא קבע מסגרת תקציבית שנתית מעוגנת. כתוצאה מכך, עוגנו בתקציב משרד הבריאות לשנת 2024 רק 14.16 מיליון ש"ח מתוך 30.64 מיליון ש"ח שהוקצו למרכזי החוסן – כ-46.2% בלבד מכלל התקציב. שאר הסכום נשאר רשום בתקציבי משרדי ממשלה אחרים, דבר היוצר אי-ודאות תקציבית ובעיות תפעול.
הדו"ח מעלה ליקויים בבקרה המקצועית והתקציבית על פעילות מרכזי החוסן. בשנים 2023-2021 משרד הבריאות לא קיים הליכי בקרה סדורים במתכונת שנקבעה בנוהל הפעלתם, וביצע רק בקרה כספית אחת בארבע השנים שקדמו למועד סיום הביקורת. בנוסף, המשרד לא קבע מסגרת מוסדרת של מפגשי למידה בין מפעילי מרכזי החוסן, ולא נערך להעברת מידע חסוי על המטופלים בין הגופים המטפלים במצבי חירום. בתחום התפעול, הדוח מצביע על זמני המתנה ארוכים לטיפול – במרכז החוסן אשקלון המתינו בפברואר 2024 כ-450 איש לבחינה ראשונית. משרד הבריאות לא קבע הנחיות מותאמות למרכזי החוסן לגבי מתן שירותים מקוונים, כולל בהתייחס לשימוש ביישומים מסחריים ולנושאי הגנת הסייבר. בתחום כוח האדם, נוהל הפעלת מרכזי החוסן לא כלל התייחסות לנושא העסקת כוח אדם בשעת חירום ולהעסקת רכזים במקרה של פינוי אוכלוסייה. במועד סיום הביקורת משרד הבריאות לא גיבש תוכנית סדורה לסיוע ולתמיכה במטפלים בעתות משבר. הנוהל לא כלל התייחסות להנגשה שפתית ולהתאמה תרבותית של השירות.
נושא המיגון מהווה דאגה נוספת. במועד סיום הביקורת במרץ 2024, בחלוף כשנתיים מקבלת החלטת ממשלה למימון הקמת מבנה ממוגן למרכז החוסן באשקלון, טרם החלה הקמתו. לשלוחות מרכז החוסן הבדואי אין אישורי מיגון מפיקוד העורף, וחלק מהשלוחות של מרכזי החוסן בגליל ממוקמות במבנים ללא פתרונות מקלוט. הדוח ממליץ על קביעת מסגרת תקציבית שנתית לכל מרכזי החוסן שתעוגן בבסיס התקציב של משרד הבריאות, גיבוש הסכמים להרחבת המימון, הקמת מנגנוני בקרה סדורים, הסדרת אופן העברת המידע על המטופלים בין הגופים המטפלים, קביעת הנחיות לטיפולים מקוונים, השלמת נושא המיגון, וקביעת תקינת כוח האדם המתאימה לצרכים בשעת חירום.
הסדרת הסיוע לנפגעי פעולות איבה מאירועי 7 באוקטובר
חוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה, התש"ל-1970, מסדיר זכויות של אזרחים וזרים שנפגעו בפעולות איבה ומשפחותיהם, בהקבלה לזכויות נכי צה"ל ומשפחות שכולות. המוסד לביטוח לאומי משמש כגוף המופקד על הטיפול בנפגעי פעולות איבה, כאשר לצורך ההכרה נדרש להוכיח קשר סיבתי ממשי וישיר בין הפגיעה לבין פעולת האיבה, ומוגבלת לנוכחות פיזית באירוע. הביקורת מבחינה בין נפגעי "המעגל הראשון" – אלה שנכחו פיזית באירוע ועומדים בתנאי החוק להכרה כנפגעי פעולות איבה, לבין נפגעי "המעגל השני" – אלה שנחשפו לאירוע ונפגעו נפשית אך אינם עומדים בכללים הקיימים לקבלת מעמד של נפגע פעולות איבה. עד מרץ 2024, הרשות המאשרת במשרד הביטחון אישרה כ-61,000 תביעות להכרה כנפגעי פעולות איבה מאירועי 7 באוקטובר, לעומת ממוצע שנתי של 450 תביעות בשנים 2009-2022. תהליך ההכרה המרוכזת שיזמו הרשות המאשרת והביטוח הלאומי כלל הכרה אוטומטית בכ-54,700 תושבים ששהו באזורים שאליהם חדרו מחבלים או שהייתה בהם לחימה, וכן במשתתפי המסיבות, כאשר לכולם נקבעה פגיעה נפשית זמנית של הפרעת דחק חריפה ללא צורך בתמיכה במסמכים או בחינה פרטנית. עם זאת, בביקורת עלה כי הרשות המאשרת לא קיבלה מענה מהמשטרה וצה"ל לגבי המקומות המדויקים שבהם התרחשה לחימה או חדירת מחבלים, ולכן נאלצה להסתמך רק על הביטוח הלאומי שאין בידיו את המידע הזה. כתוצאה מכך, חלק מהתושבים שחיו באזורי לחימה לא זכו להכרה מרוכזת – במיוחד באופקים, שם הוכרו רק תושבי חלק מהרחובות בשכונת מישור הגפן.
הדין הקיים אינו מספק מסגרת משפטית לנפגעי המעגל השני, שאינם עומדים בתנאי החוק להכרה כנפגעי פעולות איבה חרף הקשר בין פגיעתם הנפשית לאירועי 7 באוקטובר. סוגיה זו נבחנה על ידי הגורמים המוסמכים ובוועדת הבריאות של הכנסת, ומונתה ועדה ציבורית שהמליצה ביולי 2024 על מתן סיוע כספי חד-פעמי וטיפולים קצרי טווח. ביטוח לאומי נקט בצעדים לסיוע לנפגעים, ובכלל זה תשלום מענקים ומקדמות בהיקף של כ-806 מיליון ש"ח והרחבת מסגרת הטיפולים במסגרת נוהל טיפול בחרדה ל-36 מפגשים, המאפשרים קבלת סיוע ללא הליך הכרה פורמלי.
בהקשר זה נבקש להציג את הצעת החוק סיוע למשפחות נרצחי מאורעות 7 באוקטובר, התשפ"ה-2025, שהוגשה לכנסת ביום 20 בינואר 2025 על ידי חברי הכנסת יצחק קרויזר, אפרת רייטן מרום, אלמוג כהן ויצחק פינדרוס. הצעת החוק מתייחסת לסוגיית נפגעי "המעגל השני", ומציעה מסגרת חקיקתית למתן סיוע לקרובי משפחה של נספי האירועים. החוק המוצע מגדיר "קרוב משפחה של נספה" כהורה, בן או בת זוג, ילד, אח או אחות, וכן מקרים נוספים הקשורים לבני זוג לשעבר עם ילדים משותפים ולמי שילד של הנספה סמוך על שולחנו. הצעת החוק קובעת שני מסלולי סיוע עיקריים: מענק כספי חד-פעמי בסך 600,000 שקל שיינתן לכל קרוב משפחה ללא צורך בהוכחת פגיעה אישית, וכן מערכת מענקי עידוד חזרה לשגרה לאלו שהפסיקו את עבודתם או לימודיהם. הצעת החוק כוללת גם הקמת "ועדה לעידוד חזרה לשגרה" שתגבש המלצות לעניין דרכי הפעולה הנדרשות לעידוד קרובי משפחה לחזור לשגרת חייהם, ובכללן חזרה ללימודים ולעבודה. המענקים להמשך לימודים או עבודה מחולקים לאורך שלוש שנים: 15,000 שקל לאחר השנה הראשונה, 12,000 שקל לאחר השנה השנייה ו-10,000 שקל לאחר השנה השלישית. בדברי ההסבר לחוק מובא כי "מעגל הנפגעים המשניים הוא רחב היקף וחריג בסדר הגודל שלו" וכי "חוקי השיקום אינם נותנים מענה מספק לקרובי המשפחה של הנספים".
הסדרת צוותי החירום היישוביים לפני מלחמת חרבות ברזל והפעלתם בתחילת המלחמה
הדו"ח מציג את מצב מערך החירום הקהילתי בישראל, תוך התמקדות בתפקיד צוותי החירום והחוסן היישוביים (צח"י). הביקורת מצביעה על ליקויים משמעותיים באסדרה החוקית של מעמד הצח"י וחבריו. אין חובה חוקית להקים צוותי צח"י, וב-9% מהיישובים המשתייכים למועצות אזוריות שחתמו על הסכמי שימור אין צוותי צח"י כלל, בעוד ש-24% מהמועצות האזוריות לא התקשרו כלל בהסכם עם משרד הרווחה לשנת 2024. התקצוב השנתי העומד על 8,250 ש"ח בלבד לכל יישוב אינו מבדיל בין רמות סיכון שונות ואינו מאפשר תגמול הולם לחברי הצח"י, בניגוד לחברי כיתות הכוננות המגויסים למילואים. 37% מהיישובים דיווחו שצוותי הצח"י שלהם לא השתתפו בשום תרגיל, ו-24% העריכו שרמת המוכנות שלהם אינה מספקת. במועצה האזורית שער הנגב, שהייתה במוקד האירועים, נמצא כי צוותי צח"י לא תורגלו לפינוי דחק ולא קיבלו הנחיות מפקע"ר לגבי תפקידיהם במצב כזה. למרות הליקויים, צוותי הצח"י הוכיחו את חיוניותם שכן היו הראשונים לתת הנחיות לתושבים, פעלו לצד כיתות הכוננות, וניהלו את תהליכי הפינוי תוך ריכוז מידע על המפונים וצרכיהם. הביקורת ממליצה על הסדרה חוקית של מעמד הצח"י ותפקידיו, גיבוש הנחיות ברורות לפעולה בפינוי דחק, הגדלת התקציב בהתאם לרמות סיכון, קביעת מסגרת הכשרות ותרגולים מחייבת, והסדרת מנגנון תגמול לחברי הצח"י בעיתות חירום ממושכות.
ראו:
מבקר המדינה, מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר 2023 ומלחמת חרבות ברזל – הטיפול באוכלוסיה (פברואר 2025).
הצעת חוק סיוע למשפחות נפגעי מאורעות ה־7 באוקטובר, התשפ"ד–2024, פ/4365/25, 26.2.2024.
