מאמר חדש מאת ד"ר מיכל עופר צפוני ופרופ' רות פלאטו-שנער עוסק בהערכת החוק לצמצום השימוש במזומן, התשע"ח–2018, חמש שנים לאחר כניסתו לתוקף. המאמר בוחן חוק זה על רקע מגמות השימוש במזומן בישראל ובעולם. מוצג המתח שבין מגמת הירידה הגלובלית בשימוש במזומן, הנובעת מהתפתחות אמצעי תשלום דיגיטליים, לבין המשך חשיבותו של המזומן עבור אוכלוסיות מוחלשות, וכן בתקופות משבר. תוך ניתוח מטרות החוק, דרכי יישומו והמורכבויות שהוא יוצר, בוחנות הכותבות אם יש מקום להגביל את השימוש במזומן ומהו המנגנון הראוי לכך, ומציעות תיקונים שיבטיחו איזון בין יעדים רגולטוריים לבין שמירה על זכויות הציבור.
המאמר מציג מגמות בשימוש במזומן בישראל ובעולם: מחד גיסא, ניכרת ירידה בשימוש במזומן בשל התחזקות אמצעי תשלום דיגיטליים. מאידך גיסא, מזומן מוסיף להיות אמצעי חשוב לאוכלוסיות מוחלשות וכן בזמני משבר, בהם הוא משמש אמצעי ביטחון כלכלי נגיש. אולם, המזומן משמש כנדבך מרכזי בפעילות עבריינית. מכאן נובעת מורכבות היחס למזומן: הוא אינו רק אמצעי לפעילות פלילית, אלא גם צורך חברתי.
המאמר בוחן את השאלה המרכזית: האם יש להגביל את השימוש במזומן, ואם כן, באיזה אופן. המזומן מוצג ככלי המקל על העלמות מס, פשיעה, הלבנת הון ומימון טרור, בשל האנונימיות הטבועה בו והיעדר תיעוד לשימוש בו. יחד עם זאת, קיימים יתרונות בשימוש במזומן: שליטה יעילה בהוצאות, זמינות לאוכלוסיות ללא נגישות דיגיטלית, הגנה על פרטיות המשתמש, הבטחת סופיות התשלום, וכן אמצעי תשלום חשוב בעתות משבר. מכאן נובעת המסקנה והיא כי אין מקום לאסור לחלוטין על שימוש במזומן, אלא יש להגביל אותו בצורה מאוזנת. המאמר סוקר מגוון דרכים להגבלת השימוש במזומן בעולם, ובוחר להעדיף את המודל הישראלי – הגבלת הסכום המותר לתשלום במזומן – כמנגנון מתון, מאוזן ומעודף על פני איסורים גורפים אחרים כגון הגבלת החזקה או חובת דיווח. על בסיס הבחירה הזו, מוקדש ניתוח להוראותיו של החוק הישראלי.
הכותבות טוענות כי האופן שבו החוק מיישם את מנגנון הגבלת הסכום המותר לתשלום במזומן הוא בעייתי. במקום לקבוע תקרה אחידה וברורה, החוק קובע שתי חלופות לתקרה המותרת – תקרה מספרית קבועה (6,000 ש"ח או 15,000 ש"ח, בהתאם לסוג העסקה והצדדים המעורבים), או סכום השווה ל־10% ממחיר העסקה, ומחיל את הנמוך מבין שניהם. המשמעות היא שבכל עסקה שבה מתקיים תשלום במזומן, יש לחשב הן את התקרה הקבועה הרלוונטית והן 10% ממחיר העסקה, ולוודא כי סכום המזומן המשולם אינו עולה על הנמוך מבין השניים. רק אם סכום העסקה נמוך משתי החלופות, ניתן לשלם את כולו במזומן. כך למשל, בעסקה שמחירה 200,000 ש"ח, 10% מהמחיר הוא 20,000 ש"ח – אך מכיוון שהתקרה הקבועה היא 6,000 ש"ח, רק סכום זה מותר לתשלום במזומן. לעומת זאת, בעסקה שמחירה 20,000 ש"ח, תקרת ה־10% עומדת על 2,000 ש"ח, סכום הנמוך מהתקרה הקבועה של 6,000 ₪, ולכן רק 2,000 ש"ח מותרים במזומן. שילוב זה של שתי החלופות, בצירוף הבחנות נוספות בין סוגי עסקאות (עסקה מסחרית, עסקה פרטית, תשלום שכר עבודה, הלוואה, תרומה או מתנה), יוצר בלבול וחוסר בהירות הפוגעים ביכולת הציבור והעוסקים להבין את החובות החלות עליהם ואת מגבלות החוק בפועל.
המחברות מצביעות על בעיות נוספות: מונחים בסיסיים כמו "מחיר עסקה" או "עוסק" מוגדרים בצורה סבוכה ולעיתים לא אינטואיטיבית. בנוסף, ישנם חריגים מרובים הפוגעים בעקביות החוק והסדרי האכיפה והענישה נראים בלתי אפקטיביים ואף בעייתיים מבחינה מעשית. לאור זאת, סיכויי הצלחתו של החוק לצמצום השימוש במזומן יורדים ושיתוף הפעולה האפשרי של הציבור מצטמצם.
נוכח בעיות אלו, המחברות מציעות שורת שיפורים לחוק, ובראשם: פישוט מבנה החקיקה באמצעות קביעת תקרה אחידה של 6,000 ₪ לתשלום במזומן, על כלל סוגי התשלום, ללא קשר לסכום העסקה או התשלום. אמנם, ההצעה לא תפתור לחלוטין את כל הבעיות הקיימות בחוק, אך היא עשויה לצמצם את חוסר הבהירות, להגדיל את סיכויי הטמעתו בקרב הציבור ולהקל על האכיפה. כמו כן, מציעות המחברות לשקול הפחתה עתידית של תקרות המזומן.
המחברות קוראות לאמץ צעדים נוספים להפחתת הכלכלה השחורה, ובהם הנגשה של אמצעי תשלום וסליקה חלופיים, במיוחד עבור אוכלוסיות מוחלשות. הן מדגישות את הצורך בהגברת הזמינות והנגישות של אמצעים אלו, למשל באמצעות הגדלת סכומי התשלום המותרים באפליקציות תשלום שונות, ומתן אפשרות לאישור מיידי של העברה בנקאית באמצעות מנגנון פשוט וזול. המחברות סבורות כי חשוב שהשימוש באמצעים אלו יהיה בעלות זניחה, אם בכלל, כדי שלא לפגוע בשכבות החלשות, ויש להבטיח פתרונות גם למי שאינם מחזיקים בחשבון בנק. כדוגמה, הן מציינות את דנמרק, שסיפקה חשבונות בנק וכרטיסי חיוב חינם למשקי בית בעלי הכנסה נמוכה, כדי לאפשר להם להשתלב במערך התשלומים האלקטרוני. לצד צעדים אלה, הן מציעות ללמוד מהניסיון של מדינות אירופה, שהפחיתו את ממדי הכלכלה השחורה באמצעות שיפור יעילות מוסדות המדינה, הפחתת רגולציה מסורבלת, שיפור במדיניות המס והגברת השקיפות, לעיתים גם ללא הגבלות על תשלום במזומן.
לסיכום, המאמר מציע בחינה ביקורתית ומאוזנת של החוק לצמצום השימוש במזומן, חמש שנים לאחר כניסתו לתוקף. המחברות מצביעות על פערים בין מטרות החוק לבין האופן המסורבל שבו החוק מיישם את מנגנון התקרה ומדגישות את הצורך באיזון בין המאבק בהון השחור ובפשיעה הכלכלית לבין שמירה על זכויות יסוד כגון פרטיות וקניין. מוצעים תיקונים שנועדו להבטיח בהירות, מידתיות והגינות באכיפה, תוך חיזוק הלגיטימציה הציבורית של החוק והפיכתו לכלי רגולטורי יעיל ומוצדק.
המחקר פורסם בכתב העת מחקרי רגולציה, כרך י' (ספר מאיר חת) מאי–2025
