במאי 2025 פרסם ה־OECD דו"ח בנושא מוכנות של מדינות לסיכונים חמורים (Managing Emerging Critical Risks). הדו"ח עוסק בשאלה כיצד ממשלות יכולות לזהות מראש סיכונים חדשים – כמו מגפות, קריסות מערכות דיגיטליות או משברים אקלימיים, ולבנות כלים מוסדיים שיאפשרו להיערך לקראתם. המסמך מטפל בארבע מדינות: אירלנד, קוריאה, ארצות הברית וישראל. הוא מציע מסגרת פעולה בת שבעה שלבים לזיהוי, הערכה, תרגול ויישום המלצות מדיניות, ומדרג את המדינות לפי רמת הבשלות שלהן בניהול סיכונים. הדו"ח שואף לשמש כלי עבודה לגופים ממשלתיים בתקופות של חוסר ודאות.
המסגרת שמציג הדו"ח היא רב שלבית. תחילה יש לזהות סיכונים מתפתחים – תהליכים או תרחישים שאינם מאיימים כרגע, אך עשויים להפוך לאיומים קריטיים בעתיד. לאחר מכן, יש לשתף מידע בין גופי ממשלה כדי לייצר תמונה מלאה ולהעריך את חומרת הסיכון. השלב הבא כולל בחינה של המערכת הציבורית: עד כמה היא ערוכה להתמודד עם הסיכון, אילו פערים קיימים, ומהם הכשלים שיש להסיר. לאחר מכן מגובשות המלצות מדיניות לפי סדר עדיפויות בהתבסס על שיקולים של היתכנות, חומרה ותועלת. הדו"ח מדגיש את חשיבות התרגול השוטף: סימולציות, הפקת לקחים, ובדיקת יכולת תגובה. מוצע להטמיע את המסקנות בפועל – בתקציב, בתכנון השוטף ובפעולה ממשלתית.
ישראל מוצגת בדו"ח כמדינה בעלת מוכנות מוסדית גבוהה יחסית. רשות החירום הלאומית (רח״ל) פועלת כגוף מתאם, ומרכזת את הערכות הסיכון של משרדי הממשלה. רח״ל הוקמה בהחלטת ממשלה מס' 3668 משנת 2007, ופועלת כיום במסגרת משרד הביטחון. אחת המשימות המרכזיות שמבצעת רח״ל היא הפקת "מסמך הסיכונים הלאומיים" – מסמך שמרכז הערכות סיכון מכלל משרדי הממשלה, ומובא לאישור הקבינט המדיני ביטחוני. מדובר בנוהל ממשלתי קבוע, והוא משמש ככלי תכנון מחייב במערכת הממשלתית. רח״ל פועלת גם לקידום תרגילים בין-משרדיים, ומתאמת תרגול תרחישי חירום לאומיים. הדו"ח מתאר שימוש באמצעים מתקדמים: ביג דאטה, בינה מלאכותית, ושיתוף פעולה עם האקדמיה. צוין שכך הצליחה יחידת המודיעין הבריאותי של משרד הבריאות לזהות סימנים מוקדמים לפריצת נגיף הקורונה בדצמבר 2019, זמן רב לפני ההכרזה הרשמית של ארגון הבריאות העולמי.
הדו"ח מצביע על כשלים של ישראל בתחום הביצוע. הכשל המרכזי הוא בפער בין המדיניות הכתובה על הנייר לבין היישום בפועל. הדו"ח מציין כי לא ברור מתי אושר לאחרונה מסמך הערכות סיכונים או באיזו תדירות מעודכנים תכניו בפועל. בנוסף, לא קיימת העברה תקציבית מספקת ליישום מדיניות למניעת סיכונים. אין מדדים ברורים שמאפשרים לבדוק אם ההיערכות בוצעה בפועל. הבעיה מתחדדת כאשר מדובר בסיכונים חוצי תחומים, למשל מתקפות סייבר שמשפיעות גם על מערכות בריאות וגם על תשתיות תחבורה. נמצא שבמקרים כאלה אין משרד ממשלתי אחד שמופקד על הנושא, והטיפול עלול להיתקע במחלוקת סמכויות. בעיה נוספת נוגעת לשיתוף מידע. לעיתים, מידע רלוונטי מנוהל במערכות שונות שאינן מקושרות זו לזו. חסמים רגולטוריים, מגבלות להגנת פרטיות או קושי בממשקים טכנולוגיים יוצרים מצב שבו מידע חיוני אינו עובר בזמן בין גופים. לכן, הדו"ח ממליץ על הקמת מנגנונים שמאפשרים פיקוח מוסדי פנימי המכונה ״reach-in״ כדי לוודא שמשרדים אכן פועלים לפי ההמלצות, ולא רק מצהירים על היערכות תיאורטית.
הדו"ח מציג מושג חדש יחסית בעולם המדיניות הציבורית: "משפט מנבא פעולה". הכוונה היא לחובה של המדינה לפעול גם כאשר הסיכון טרם התממש, אך קיימת סבירות גבוהה להתממשותו. כאשר קיימות התראות, תחזיות מדעיות או ניסיון מצטבר, המדינה אינה יכולה לטעון שלא ידעה והיא מחויבת לנקוט פעולה לפי עקרונות הסבירות והזהירות. הדו"ח מציע בין סיכונים "בלתי ידועים", כאלה שהמדינה אינה מודעת להם, לבין סיכונים ידועים אך מוזנחים, שהמערכת מכירה אך לא פועלת למניעתם. הבחנה זו מחדדת את שאלת האחריות המוסדית: כאשר מדובר בסיכון מוכר, עולה הצורך לבחון מדוע לא הופעלו מנגנוני הגנה; ואילו כאשר מדובר בסיכון לא מוכר, עולה הצורך להקים מנגנונים יזומים של סריקה וגיבוש מדיניות מונעת גם בתנאי אי-ודאות. ניתוח כזה הוא חיוני להתמודדות עם תרחישים עמומים או חסרי תקדים.
הדו"ח משווה בין ארבע מדינות: אירלנד, קוריאה הדרומית, ארצות הברית וישראל. אירלנד שמה דגש על שיתוף הציבור בתהליכי התכנון, אך מתקשה לתרגם זאת להטמעה מוסדית בפועל. קוריאה מפעילה מערך מבוזר של מרכזי סיכון אזוריים, המשלב תרגולים סדירים עם מערכות סריקה אסטרטגיות. ארצות הברית מאמצת גישת ״Whole of Society״ המערבת סקטורים שונים, אך סובלת מביזור סמכויות שמקשה על גיבוש מדיניות כוללת. ישראל מדורגת ברוב התחומים ברמת ״Leading״ ולעיתים אף ״Pioneering״, בהיבטים של חדשנות מוסדית ושיתוף פעולה עם האקדמיה. היא נחשבת לייחודית בכך שהיא משלבת בין תיאום מרכזי, באמצעות רשות החירום הלאומית, לבין יוזמות שמתקיימות ברמת משרדי הממשלה השונים. עם זאת, הדו"ח מציין כי העדר מסגרת חוקית מחייבת הכוללת סמכויות פיקוח, אכיפה ותגמול מקשה על הטמעת שגרת פעולה.
נציין שהדו"ח אינו מתייחס למלחמה שפרצה באוקטובר 2023. זהו כמובן סיכון ביטחוני ואזרחי מן המעלה הראשונה שהתממש במלוא חומרתו וישראל הפגינה חוסר מוכנות קיצונית. נזכיר שמבקר המדינה פרסם בפברואר 2025 דוח ביקורת מיוחד על ההיערכות לעת חירום – צוותי צח"י, שעסק בפעילות צוותי החירום היישוביים במהלך מלחמת חרבות ברזל. הדו"ח מצא כי חרף חשיבותם הרבה, צוותי צח"י פעלו ללא הסדרה חוקית, ללא הכשרה מספקת, ולרוב גם ללא תקצוב ייעודי. נמצא שמשרד הביטחון, רח"ל ופקע"ר לא קבעו מסגרת ברורה של סמכויות ותפקוד לצוותים אלה, דבר שיצר כשלים ממשיים בשטח בכל הקשור לתפקוד בזמן חירום. ממצאים קשים אלה מחדדים את קריאתו של ה־OECD ליישום מדיניות של הערכות לסיכונים הלכה למעשה, על מנת שלא תישאר "על הנייר".
ראו: OECD, Managing Emerging Critical Risks: Case Studies and Cross-Country Synthesis Report, OECD Publishing, Paris (2025)
