פסק דינו של בית המשפט העליון ברע״א 51561-09-24 פאטמה אלהואשלה נ׳ רשות מקרקעי ישראל (27.3.2025) עוסק ברשות מכללה לישיבה במקרקעי ציבור ובמתח שבין אינטרס הציבור בניהול מקרקעי המדינה לבין האינטרס של מחזיקים היושבים בהם במשך שנים ארוכות. רשות מכללה מוגדרת כהיתר שבשתיקה, הנלמד מהתנהגות הרשות הציבורית, מקום שבו אדם עושה שימוש בקרקע שבבעלות המדינה, והרשות מודעת לכך אך אינה פועלת לסילוקו. השאלה המתעוררת היא האם ישיבה ממושכת במקרקעי ציבור מכוח רשות מכללה מקנה הגנה מפני פינוי.
הרקע לסכסוך בפרשת אלהואשלה הוא התיישבותם של בני שבט אלהואשלה ומשפחות נוספות במקרקעי מדינה מוסדרים הממוקמים ממזרח לדימונה, באזור המכונה "ראס ג'ראבה". החל משנת 1978 השתקעו המחזיקים במקום באופן קבוע, ועם השנים התפתחה שם קהילה המונה מאות תושבים. רשות מקרקעי ישראל ידעה על ההתיישבות לכל המאוחר משנת 1992, אך נמנעה מלנקוט צעדים לפינויה במשך שנים ארוכות. על רקע ייעודם התכנוני של המקרקעין להקמת שכונת מגורים חדשה בדימונה ("רותם"), רמ"י הגישה בשנת 2019 עשר תביעות פינוי נגד המחזיקים, שאוחדו לדיון אחד.
רמ"י טענה כי המחזיקים אוחזים בקרקע ללא זכות, וכי יש להורות על פינויים לצורך מימוש הייעוד התכנוני של המקרקעין. נטען כי אין למחזיקים זכות להמשיך ולהחזיק במקרקעין מכוח רשות מכללה וכי אף אם התגבשה רשות כאמור, זוהי רשות הניתנת לביטול. רמ"י דחתה את טענות ההתיישנות והשיהוי, את הטענות לפגיעה בזכויות ולהפליה, והדגישה כי אין להתנות את הפינוי בהסדרה תכנונית או בהקצאת מקרקעין ללא מכרז. ניסיונות להגיע להסכמות עם המחזיקים לא צלחו, חרף הצעות קונקרטיות שהועמדו להם, ובכללן מעבר ליישובים מוסדרים, קבלת מגרש בחכירה ללא תמורה ומענק כספי לבנייה עצמית.
המחזיקים טענו כי אין לראות בהם פולשים, אלא מחזיקים במקרקעין מכוח רשות מכללה שהתגבשה לאורך שנים, נוכח ידיעת הרשויות ואי-נקיטת צעדים לפינויים. לשיטתם, החלטת הפינוי פוגעת בהם פגיעה קשה ואינה עולה בקנה אחד עם עקרונות המשפט המינהלי, בין היתר בשל חוסר סבירות והפליה, ובפרט נוכח המדיניות המעודדת את העברתם ליישובים בדואיים, במקום שילובם בשכונה החדשה הצפויה להיבנות. הם הדגישו את הפגיעה המשמעותית שתיגרם להם כתוצאה מהפינוי, נוכח משך שהותם במקום ואופייה הקהילתי של ההתיישבות. בנוסף עמדו על דרישתם להשתלב בשכונה החדשה, לרבות באמצעות הקצאת מגרשים ללא מכרז, וחזרו על טענות ההתיישנות והשיהוי, תוך הדגשה כי אין לפנותם בטרם יובטח להם פתרון דיור הולם.
בית משפט השלום קיבל את תביעות הפינוי ודחה את טענות המחזיקים. נקבע כי המחזיקים עושים שימוש במקרקעי ציבור ללא זכות, וכי ישיבה ממושכת במקום אינה מקנה זכויות במקרקעין. נפסק כי לא הוכחה קיומה של רשות מצד המדינה; ולחלופין, אף אם התגבשה רשות מכללה, מדובר ברשות הניתנת לביטול והיא בוטלה כדין. בית המשפט דחה את טענות ההתיישנות והשיהוי, וכן את הטענות לפגיעה בזכויות ולהפליה, וקבע כי אין בהתנהלות הרשות לאורך השנים כדי להקנות למחזיקים זכות להמשך ההחזקה במקרקעין. הובהר כי טענות בדבר פגיעה בזכויות או צורך בהסדרה אינן מהוות הגנה מפני סעד הפינוי, וכי אין להתנות את ביצועו בהסדרה תכנונית או במתן פתרון דיור חלופי. על פסק דין זה הוגש ערעור מצד המחזיקים לבית המשפט המחוזי.
בית המשפט המחוזי דחה את הערעור, תוך שינוי בניתוח המשפטי. בניגוד לבית משפט השלום, קבע בית המשפט המחוזי כי יש לראות במחזיקים בני רשות מכללה, כלומר, מחזיקים שקיבלו היתר שימוש במקרקעין מכוח התנהגות הרשות ואי-נקיטת צעדים לפינויים לאורך זמן, וזאת נוכח ידיעת רמ"י על ישיבתם במקרקעין במשך שנים והימנעותה מנקיטת צעדים לפינויים. עם זאת, נקבע כי מדובר ברשות הניתנת לביטול, בפרט כאשר עסקינן במקרקעי ציבור, ומשכך אין בה כדי להקנות זכות להמשך ההחזקה במקרקעין או להתנות את הפינוי בהסדרה תכנונית או בהקניית זכויות במקרקעין. הנפקות המרכזית של קביעה זו אינה בזכות להמשך החזקה, אלא לכל היותר באפשרות עקרונית לפסיקת פיצויים, וזאת רק בנסיבות חריגות ובהתאם לשיקולי צדק, כגון מקום שבו הוכחה השקעה או השבחה של המקרקעין על ידי המחזיקים.
בית המשפט המחוזי דחה גם את יתר טענות המחזיקים, ובהן טענות להפליה, התיישנות ושיהוי. נקבע כי אין בהתיישבות ממושכת במקרקעי ציבור כדי להקים למחזיקים זכויות במקרקעין, וכי אין בהתנהלות הרשות לאורך השנים כדי למנוע מהמדינה לממש את זכויותיה במקרקעין. עוד נדחתה דרישתם להשתלב דווקא בשכונה החדשה הצפויה להיבנות, תוך שנקבע כי הקצאת מקרקעין ציבוריים כפופה לדיני המכרזים ולעקרון השוויון, ומשכך אין לחייב את המדינה להקצות מקרקעין ללא מכרז.
על פסק דינו של בית המשפט המחוזי הוגשה בקשת רשות ערעור לבית המשפט העליון. בית המשפט העליון ציין את השלכות פסק הדין, ובראשן העובדה שמדובר בפינוי צפוי של קבוצה גדולה של מחזיקים העלול להותיר רבים ללא קורת גג. צוין כי ספק אם מתעוררת שאלה עקרונית החורגת מעניינם של הצדדים, אולם נוכח השלכות ההכרעה על מאות תושבים, הוחלט לדון בבקשה כאילו ניתנה הרשות לערער.
בית המשפט העליון אימץ את קביעות בית המשפט המחוזי והבהיר כי אף שהחלטה על סיום רשות במקרקעי ציבור כפופה לעקרונות המשפט המינהלי, אין בכך כדי להקנות למחזיקים זכות להמשיך ולהחזיק במקרקעין. עוד הבהיר כי קיימת הבחנה עקרונית בין סוגי הטענות שניתן להעלות במסגרת תביעת פינוי: ניתן להעלות טענות הנוגעות לאופן הפעלת שיקול הדעת של הרשות, לרבות חובתה לשקול את הפגיעה במחזיקים ולאזנה מול הצורך בפינוי; לעומת זאת, אין מקום להעלות במסגרת זו טענות המהוות תקיפה ישירה של מדיניות תכנונית או של פעולת הרשות, אשר מקומן בהליך מינהלי מתאים בפני הערכאה המוסמכת.
עוד הודגש כי המחזיקים עמדו על דרישתם לקבל מגרשים בפטור ממכרז בשכונה החדשה, ואולם דרישה זו נדחתה, שכן הקצאת מקרקעי ציבור כפופה לעקרון השוויון ולחובת המכרז, המהווה כלל, בעוד שהקצאה בפטור ממכרז היא חריג מצומצם הנתון לשיקול דעת הרשות ואינו מוקנה כזכות. יתרה מכך, נקבע כי אין בדיני הרשות במקרקעין כדי לבסס זכות להתנות את הפינוי בהקצאת מקרקעין חלופיים, וכי לכל היותר ניתן לשקול, במקרים חריגים ובהתאם לשיקולי צדק, פסיקת פיצוי מוגבל. לפיכך, אין להתנות את הפינוי בהענקת פטור ממכרז, והמחזיקים רשאים להשתתף במכרזים לשיווק המקרקעין בשכונה החדשה ככל אדם אחר.
בית המשפט העליון לא התעלם מההקשר החברתי והקהילתי של ההתיישבות, והכיר בכך ששיקולים אלה חייבים להילקח בחשבון במסגרת הפעלת שיקול הדעת המינהלי. עם זאת, הוצב גבול ברור: מציאות זו אינה מקימה זכות משפטית להחזקה במקרקעי ציבור. בכך מעוגנת הלכה שלפיה רשות מכללה עשויה לשמש שיקול במסגרת האיזון המינהלי, אך אינה מתגבשת לכדי זכות קניינית ואינה יכולה לגבור על האינטרס הציבורי בניהול מקרקעי המדינה. מסר זה מדגיש כי הכרה חברתית אינה שקולה להכרה משפטית, וכי הפתרונות למציאות מורכבת זו מצויים במישור המדיניות, ולא במסגרת דיני הקניין.
בעניין ההתמודדות המשפטית עם ההתיישבות הבדואית בנגב, נבקש להפנות למאמרם של מיכל טמיר וגרשון גונטובניק, "אתגר המציאות של הקהילה הבדואית בנגב: הכרה בתורת ההכרה". טמיר וגונטובניק מציעים לבחון מציאות זו באמצעות "תורת ההכרה", המדגישה את הצורך בהכרה מוסדית ומשפטית במאפייניה הייחודיים של הקהילה שהתגבשה לאורך שנים בקרקע, במיוחד על רקע העדר גישה זמינה למשאבים ולמקרקעין חלופיים. גישה זו מבקשת לחרוג מן הניתוח הקנייני הצר ולהעניק משקל להיבטים החברתיים, התרבותיים והלאומיים של ההתיישבות הבדואית. ספק אם בית המשפט העליון התחשב בהיבטים חשובים אלה שעה שקבע כי המחזיקים אינם זכאים לדיור חלופי בשכונה (היהודית) החדשה. (ראו: מיכל טמיר וגרשון גונטובניק, "אתגר המציאות של הקהילה הבדואית בנגב: הכרה בתורת ההכרה", משפט, חברה ותרבות 429 (2017)).
לפסק הדין ראו: רע"א 51561-09-24 פאטמה אלהואשלה נ' רשות מקרקעי ישראל (27.3.2025).
