ביום 8 באוגוסט 2022 פרסמה הוועדה לצמצום הריכוזיות חוות דעת בה המליצה לפסול את התמודדות קבוצת שפיר במכרזים על שתי מחצבות גיר ודולמיט באשרת שבצפון הארץ, ומנגד נתנה אור ירוק לקבוצת אשטרום להשתתף באותם מכרזים. ברקע ההמלצה עומדת היערכותה של רשות מקרקעי ישראל לשיווק קרקעות של שתי מחצבות הממוקמות בצפון הארץ.
ההחלטה פותחת בכך שחומרי הגלם המופקים במחצבות מהווים משאב בעל ערך כלכלי והשפעה בתחומי הבנייה והתשתיות. המדינה פועלת להסדיר את אספקתם הסדירה והמיטבית לשוק. תחום החציבה מוגדר כתחום תשתית חיונית לפי החוק לקידום התחרות ולצמצום הריכוזיות, תשע״ד-2013. המחקר של רשות התחרות מלמד כי ענף המחצבות בארץ הוא ריכוזי וממועט מתחרים, והתוצרים המופקים במסגרתו מהווים משאב חיוני בתחומי התשתיות, הבנייה והסלילה, באשר הם משמשים כחומרי גלם מרכזיים בהליך ייצור בטון ואספלט. היעדר תחרותיות בענף המחצבות וחיוניותם של חומרי הגלם המופקים במחצבות מקנים חשיבות להקצאת הזכויות בתחומים אלה. בעלות ריכוזית בתשתית חיונית צפויה להשפיע על רווחת הציבור הרחב לטווח הארוך. לפיכך, קיים חשש כי הקצאת זכות בתשתית חיונית לגורם ריכוזי תפגע בתחרות הענפית בענף בו מתבצעת ההקצאה, שעה שההקצאה צפויה להעניק לאותו גורם כוח שוק משמעותי.
כידוע, חוק הריכוזיות קובע כי וועדת הריכוזיות תפרסם רשימה הכוללת בתוכה את "הגורמים הריכוזיים" במשק. רשימת הגורמים הריכוזיים כוללת בין היתר תאגידים שהיקף הפעילות שלהם בתחום התשתיות החיוניות עולה על מחצית מהפעילות באותו תחום, וכן גורמים בעלי זכויות בלפחות ארבעה תחומי תשתית חיונית. המשמעות היא שבעת הקצאת זיכיונות בתחום תשתית חיונית לגורם ריכוזי, נדרש על המאסדר לשקול שיקולי ריכוזיות כלל משקית, תוך היוועצות עם וועדת הריכוזיות לגבי ההשלכות הצפויות מההקצאה.
נזכיר כי בחינת שיקולי ריכוזיות נעשית בהתאם למתודולוגיה שהוועדה פרסמה במרץ 2019. מידת כוח המיקוח וההשפעה של הגורם הריכוזי תיבחן על פי מספר פרמטרים:
תחומי פעילות חיוניים – ככל שתחום פעילות הוא חיוני יותר, וסדירות אספקתו למשק היא הכרחית יותר, אזי למחזיק באותה פעילות קיימים כוח מיקוח והשפעה רבים יותר על קובעי המדיניות; נתוני פעילות מקרו-כלכלית – בחינת חשיבותו המקרו-כלכלית של הגורם הריכוזי באמצעות מדדים המודדים את גודל הגורם הריכוזי, חשיבות הפעילות לענפי משק אחרים וכן הימצאותם של מועסקים המאוגדים בוועדי עובדים בעלי כוח מיקוח; מאפיינים העלולים להצביע על השפעה רגולטורית – בתחומים עתירי רגולציה עלולה להיווצר מערכת יחסים קבועה ומתמשכת בין קובעי המדיניות לבין הגורם הריכוזי. ככל שגדל הממשק ביניהם, כך גדל החשש להיווצרות יתרון של הגורם העסקי מול קובע מדיניות. בענפים מורכבים קיימים פערי מידע המובילים להיווצרות תלות של קובעי המדיניות בגורם העסקי בכל הנוגע למידע הדרוש לגיבושן של החלטות שונות. תלות כזו, המכונה שבי רגולטורי, עלולה ליצור הטיה בהחלטות של קובעי המדיניות לטובת אותו גורם עסקי.
הוועדה מצאה כי שפיר הנדסה ותעשיות בע״מ היא גורם ריכוזי מכוח שתי חלופות בחוק: ראשית, בשל העובדה שקבוצת המחזיקים אליה היא משתייכת היא בעלת זכויות בלפחות ארבעה תחומי תשתית חיונית, באמצעות לפחות עשרה חוזים או רישיונות, ביניהם חוזים בתחום הכרייה והחציבה, רישיונות חיפוש בתחום הנפט ורישיונות חלוקת גז טבעי. שנית, שפיר מוגדרת כגורם ריכוזי בשל החזקתה ביותר ממחצית הפעילות בתחום הפעלת מסילות ברזל מקומיות המוגדר כתחום תשתית חיונית לפי חוק הריכוזיות, שכן היא מפעילה את הקו האדום של הרכבת הקלה בירושלים. כמו כן, שפיר נחשבת לגורם ריכוזי בתחום תשומות הבנייה לאור כושר הייצור הגבוה במפעלי הבטון והאספלט השייכים לקבוצה, ולאור הפיזור הגיאוגרפי הרחב של המפעלים והמחצבות שבבעלותה, התואם את אזורי הביקוש העיקריים במדינת ישראל.
קבוצת אשטרום בע״מ אף היא גורם ריכוזי בעקבות "האשראי הקובע" שלה, החוצה את הרף הקבוע בחוק לקביעת תאגיד ריאלי משמעותי (עולה על 6,149,527,495 מיליארד ש״ח). אולם, רוב הכנסותיה של אשטרום נובעות מעבודות קבלנות בניה ולא מפעילותה (המצומצמת) בתחום תשתית חיונית ואין לה החזקה משמעותית בתחום המחצבות. היקפם המצומצם יחסית של הפרויקטים בתחומי התשתית שבהם אשטרום עוסקת כיום אשר אינם נמנים עם ליבת הפרויקטים בתחום התשתית במדינת ישראל, מפזרים את החשש להיווצרות כוח מיקוח והשפעה גדולים מול קובעי המדיניות הרלבנטיים.
הוועדה הביעה דעתה כי בעקבות הקושי התחרותי בו נתון ענף המחצבות בישראל, השתתפותה של שפיר במכרזים תרחיב את אחיזתה ופעילותה בענף באופן העלול להעניק לה כוח מיקוח משמעותי מול קובעי המדיניות. יכולת המיקוח וההשפעה העודפת עשויות שלא לבוא לידי ביטוי בהקצאה הנוכחית, אך הן יכולות לשמש מנוף לקניית כוח בהחלטות עתידיות בענפים שונים. ההשפעה על קובעי המדיניות עלולה לגרום לכך שהחלטות שונות שתתקבלנה בתחומי פעילותה של שפיר ייטיבו עימה על חשבון אינטרס הציבורי. לפיכך, הוועדה המליצה לפסול את התמודדותה של שפיר, ומנגד לא התנגדה לאפשר את התמודדותה של אשטרום במכרזים על מחצבות אשרת.
ראו: ״חוות דעת הוועדה לצמצום הריכוזיות בעניין השתתפות שפיר ואשטרום במכרזים על מחצבות אשרת דרום ואשרת צפון״ (7 באוגוסט 2022):
לחוק לקידום התחרות ולצמצום הריכוזיות, תשע"ד-2013:
https://www.nevo.co.il/law_html/law01/500_957.htm#med3
