ביולי 2021 פורסם דו"ח הוועדה ל"אסדרת-העל בתחום השידורים" בראשותו של ח״כ רועי פולקמן. הוועדה הוקמה באוגוסט 2020 על ידי שר התקשורת יועז הנדל, במטרה לגבש המלצות לתיקוני רגולציה בתחום השידורים בישראל — ענף העובר שינויים דינמיים בעיקר על רקע כניסת האינטרנט לעולם הטלוויזיוני. הגידול הדרמטי של היקף המנויים לשירותי סטרימינג בינלאומיים הוביל לצורך לבחון מחדש את הרגולציה בענף זה, מתוך התייחסות להיבטים של תחרות, לצד איזון הנטל הרגולטורי המוטל על גופי שידור מקומיים. הוועדה ציינה בדו"ח, כי שתי הנחות היסוד שעמדו לנגד עיניה הן הצורך בצמצום רגולציה מיותרת, בד בבד עם השאיפה ליצור רגולציה אפקטיבית שתבטיח שוק תחרותי המספק לציבור מוצר מגוון ואיכותי.
בשנים האחרונות התחוללו שינויים דרמטיים באופן אספקת שידורים וצריכתם, וזאת לאור התבססותן של פלטפורמות שידור OTT (Over The Top: שידור על גבי האינטרנט), ישראליות ובינלאומיות, המעבירות תוכן ב"סטרימינג" (הזרמת מדיה) וב-VOD (צפייה לפי דרישה). כניסת האינטרנט לעולם הטלוויזיוני הגדילה את ההיצע והמגוון ותרמה להורדת מחירים, אך בד בבד יצרה פער רגולטורי בין הפלטפורמות החדשות לבין גופי השידור המסורתיים. אלה יצרו צורך לבחון מחדש את הרגולציה ולגבש המלצות.
המלצה עיקרית של הוועדה היא להקים רשות אחודה לשידורים – ״רשות השידורים המסחריים״, אשר תפעל כיחידה עצמאית במשרד התקשורת ותפקח על כלל הגופים המשדרים. הכוונה היא לאחד את שני הרגולטורים המופקדים כיום על התחום: ״המועצה לשידורי כבלים ולשידורי לוויין״, המפקחת על פלטפורמות השידור הרב-ערוציות בכבלים ובלוויין (״HOT״ ו״yes״), ו-״הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו״, המפקחת על שידורי הערוצים המסחריים (״קשת 12״, ״רשת 13״). הוועדה המליצה גם על הקמת מועצת שידורים שתהא אמונה על התווית מדיניות הרשות ועל קביעת כללי אסדרה, כגון הגנה על קטינים, לרבות בדרך של חקיקת משנה.
ועדת פולקמן בדעה, כי ראוי לאמץ את גישת ״האדישות הטכנולוגית״ ולהחיל רגולציה על גופי שידור בהתאם לאופי השירות שהם מציעים ולא בהתאם לטכנולוגיה שעליה הם מתבססים. הוועדה הציעה להגדיר ״ספק תכנים אודיו-ויזואליים״ כ״מי שפעילותו העיקרית העברה של מגוון תכנים אודיו-ויזואליים למנויים, ובלבד שהתכנים משודרים ביוזמתו, באמצעות ממשק בשליטתו, והכל בין שהתכנים המדוברים ניתנים לצפייה בזמן אמיתי, בו זמנית, על ידי הציבור, ובין שהתכנים ניתנים לצפייה במועד ובמקום לפי בחירת הצופה״. הגדרה זו נועדה ליתן מענה להתפתחות הטכנולוגית המאפשרת לצרכן גמישות בצפייה בשידורים.
בד בבד, הוועדה ציינה את החשש כי הטלת רגולציה זהה על כל שחקני השידורים בלא הבחנה, עלולה להציב חסמים רגולטורים להמשך התפתחותו של שוק זה. במטרה לאפשר כניסת מתחרים, הוועדה סבורה שראוי לקבוע רף כניסה להחלת הרגולציה, בהתאם לגודלו של ספק התוכן, ולהבחין בין ספק מקומי לספק בינלאומי. כך, על ספק תכנים מקומי בעל היקף פעילות ״בינוני״, שסך הכנסותיו הוא 300 עד 600 מיליון ש"ח, תחולנה שורת חובות: חובת קבלת רישיון לשידורים, חובה להשקיע בהפקות מקור וסוגה עילית (דרמה ודוקומנטרי), הגנה על ילדים, חובות להנגשת שידורים לאנשים עם מוגבלויות וכן חובות בתחום האתיקה. על ספק תכנים מקומי בעל היקף פעילות ״רחב״, שסך הכנסותיו הוא 600 מיליון ש"ח ומעלה, תחול חובה מורחבת להשקעה בהפקות סוגה עילית וחובות בתחום הצרכנות, שעיקרם הגנה על הציבור מפני ניצול או הטעיה באופן קבלת השירות, וביטול חבילות הבסיס של הערוצים.
אשר לספקי תוכן בינלאומיים – התוכן הזר המגיע מהעולם הגדול מהווה תחרות על עינו של הצופה מול התוכן המקומי ישראלי. רשת נטפליקס היא הגדולה והמוכרת: כ-800,000 עד מיליון משקי בית מחוברים אליה. לדעת הוועדה, הגיעה העת לדרוש מהחברות הזרות לעמוד במכסה מסויימת של הפקת תוכן ישראלי מקורי, הן מפאת חשיבותו לציבור בישראל והן במגמה לשמור על תחרות הוגנת בינן לבין ערוצי שידור מקומיים. הוועדה ראתה חשיבות לדאוג שהצופה הישראלי יצרוך לא רק תוכן זר כי אם גם ישראלי, משום שהיצירה המקומית מהווה חלק חשוב בתרבות הישראלית, בשיח הציבורי ובחינוך דור העתיד. עם זאת, מספר השחקניות הבינלאומיות בישראל עודו מצומצם, והחשש הוא שהטלת חובה להשקיע בתוכן מקומי תיצור חסם כניסה. לכן, ההמלצה היא לחייב את שחקניות הסטרימינג הבינלאומיות (כגון: נטפליקס, אפל TV, דיסני+) בהשקעות תוכן מקומי רק אם היקף ההכנסה השנתית משידורים בישראל עולה על 300 מיליון ש"ח.
שידורי ספורט קיבלו התייחסות מיוחדת, בהיותם בעלי מאפיינים ייחודיים: ביקוש קשיח וצפייה ליניארית. אוהדי ספורט המתעניינים באירוע ספורט מסוים לא יסתפקו באירוע אחר; בנוסף, קיים ערך רב לצפייה ליניארית (בזמן אמת), שכן צפייה מאוחרת נעשית לאחר שתוצאת המשחק כבר ידועה. בנוסף, העדפות הצופה הישראלי מלמדות על מקומם המרכזי של שידורי הספורט. לכן, ערוץ שידור יתקשה לחדור אל השוק ולגרוף נתח שוק משמעותי מבלי שיציע מגוון משמעותי של שידורי ספורט. מאפיינים אלה מחייבים אסדרה ייחודית, שתימנע פרקטיקות אנטי-תחרותיות, כגון הסדרי בלעדיות. חוליות השיווק בענף זה כוללות את בעלי זכויות השידור במשחקי הספורט, את ערוצי הספורט הרוכשים מהם את זכויות השידור, ואת ספקי התכנים המשדרים לקהל הרחב. הוועדה הפנתה להחלטה של המועצה לשידורי כבלים ולשידורי לוויין ממרס 2000 (החלטה 6/00-1), המטילה "איסור בלעדיות"; לפי החלטה זו, תנאי לערוץ שידור ארצי הוא שלא ישודר בבלעדיות, וזכויות השידור בו תהינה נתונות לרכישה גם על ידי גופי שידור מתחרים במחירים בלתי מפלים. הוועדה המליצה להותיר כלל זה בעינו ולהרחיבו, באופן שיחול על כל ספק תוכן שעיקר פעילותו בישראל. על ספקי התוכן יוטל איסור לרכוש זכויות בבלעדיות מערוצי הספורט, וזאת במגמה להנמיך חסמי כניסה ולהנגיש את שידורי הספורט לציבור במגוון רחב.
לכתב המינוי של ועדת פולקמן:
לדו"ח ועדת פולקמן:
https://www.gov.il/BlobFolder/reports/27072021/he/Report-Folkman_Committee.pdf.
